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【期刊名称】 《法学论坛》
“战略环评”法律问题研究
【英文标题】 The Legal Study on the Tactical Evaluation of Environment
【作者】 王灿发【作者单位】 中国政法大学环境资源法研究所
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 战略环评;环境影响报告书;环境影响评价法
【英文关键词】 The tactical evaluation of environment;The report on the environmental in fluence;The law on estimation of the environmental influence.
【文章编码】 1009—8003(2004)03—0013—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 13
【摘要】 我国虽然颁布了《环境影响评价法》,规定了规划的环境影响评价这种战略环评,但其规定很不具体,在具体实施中会遇到许多问题。其中战略环评适用的对象范围、战略环评的责任人和评价单位、战略环评的审查、违反战略环评要求的责任追究等问题是特别需要研讨的问题。国外在战略环评方面已经有了比较成熟的立法,我国应对此予以借鉴。
【英文摘要】 Though the law on estimation of the environmental influence is enacted in our country,it does not prescribe specifically and many problems come out when it is put into practice.Above all,there are some questions as follows we must study,including the range of applicable object,the subject taking on the responsibility,the corporation estimating the environmentalinfluence,the examination of the tactical evaluation,the investigation of responsibity,and so on.And in some foreign countries,there some advanced legislation we can learn.
【全文】法宝引证码CLI.A.111945    
  2002年10月28日颁布,于2003年9月1日生效的《中华人民共和国环境影响评价法》在环境影响评价的范围方面有了新的突破,要求对某些规划进行环境影响评价。这种不局限于某一具体建设项目的环境影响评价,在环境保护界被称为“战略环评”。由于战略环评在我国尚属新生事物,而《环境影响评价法》对战略环评的规定又不具体,因此有许多战略环评的法律问题需要探讨和厘清。
  一、国外战略环评适用的对象范围
  从国外的实践和理论界的研究来看,“战略环评”是指对政策、立法、较长时期的计划和规划等战略层次上的决策可能对环境的影响所进行的调查、预测和估计。{1}其目的是防止由于宏观决策不当而给环境造成的不利影响。
  战略环评,从法律层面来说,开始于美国国会于1969年通过并于1970年1月1日生效的《国家环境政策法》。该法规定,在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦活动中,均应由负责官员提供一份拟议行动环境影响及其替代方案的说明。[1]它以立法形式在世界上首次确立了环境影响评价制度,而且在一开始就将宏观决策包括在环境影响评价的范围之内。不仅对政策、计划、规划、工程建设项目要求进行环境影响评价,而且对立法建议报告也要进行环境影响评价。为了使这一规定具体得到实施,美国总统环境质量委员会于1978年发布了《国家环境政策法实施条例》,具体规定了“立法建议”和“重大联邦活动”的范围。“立法建议”是指由联邦机构或主要由联邦机构合作并由其支持向国会提出的议案或立法建议,包括申请批准条约。“重大联邦活动”包括可能会产生重大影响并且主要是由联邦政府控制和负责的重大活动。具体包括:正式通过政策,如规章、法规及其解释、条例、国际公约或条约等;通过正式的规划;通过项目计划;批准具体的项目。[2]由于强调进行环境影响评价的立法建议和其他重大联邦活动必须是“对人类环境质量具有重大影响”,因此,实际制作环境影响报告书的立法建议和政策、规划、计划并不太多。从1979年到1998年的20年间,在立法方面只有5份立法环境影响报告书编制完成,在计划和规划层次,也只有130份环境影响报告书提交给联邦环保局。在美国《国家环境政策法》规定环境影响评价制度以后,其他国家的立法纷纷效仿。但是,其环境影响评价的适用范围却与美国大不一样,绝大多数国家的环境影响评价仅适用于具体的工程建设项目,就连日本1997年6月13日颁布的《环境影响评价法》第2条规定的适用对象也仅是“建设项目”。{2}然而,随着可持续发展思想越来越多地为各国所认识和确认为国家的发展战略,环境影响评价呈现出“从生产的某一过程的评价向生产全过程评价发展;从以环境质量的物质属性为中心的评价向以环境质量价值为中心的评价发展;从以对生产行为的环境评价为主,逐渐向对经济行为、政策行为和国际行为的环境评价发展”的趋势。{3}以政策、立法、计划、规划为对象的环境影响评价越来越多地为一些国家和地区所接受。1993年,加拿大联邦政府发布了《政策和规划提案环境影响评价程序》,要求凡提交内阁或部长讨论、决定的政策和规划提案,应进行环境影响评价。1995年,加拿大颁布了《环境评价法》,对环境评价做出了全面的规定,其中也包括战略环境影响评价。1999年,加拿大还发布了《政策、规划和计划提案环境评价内阁指令》,对1993年《政策和规划提案环境影响评价程序》进行了修订,它适用于提交各个部长和内阁批准并在实施过程中可能产生显著影响(包括有利和不利)的政策、规划和计划提案,其宗旨就是要实现经济、社会与环境的综合决策,促进可持续发展。该指令明确将政策、规划和计划提案的环境评价称为“战略环境评价”。欧盟1996年提出《特定规划和计划环境评价指令》的议案,要求成员国在批准或采纳一项规划和计划之前应对其潜在的环境影响进行充分的分析、论证和评价,并提交公众审议,而且该指令对哪些规划和计划应当进行评价以及评价的内容和程序都作了规定。芬兰1994年颁布的《环境影响评价程序法》虽然主要适用于对环境有显著不利影响的建设项目,但对某些政府部门的计划、规划和政策也要求进行环境影响评价。《捷克环境影响条例》要求,公众和私人范围内的项目都必须进行环境影响评价,包括:建构物(包括现在使用的建筑)、活动、科学工艺;政策、计划(规划设想);产品分配。必须得到联邦政府批准的能源、运输、农业、垃圾处理、采选矿、旅游观光、娱乐、区域规划、水资源开发等领域的政策和计划,都必须进行环境影响评价。捷克的环境影响评价与其他国家的一个明显不同是,要求进行产品环境影响评价。无论是国产还是进口产品,甚至是已经流通的产品或成果,都可能要求进行环境影响评价。新西兰1991年制定的《资源管理法》规定了两类环境评价,一是政策和规划的环境评价,一是资源开发许可的环境评价。作为环境评价对象的政策和规划包括三个层次:一是中央政府制定的不同领域的国家政策报告;二是各地区政府制定的地区政策报告;三是各地方政府,包括区和市制定的区域规划。1991年,联合国欧洲经济委员会成员国在芬兰签署的《越境环境影响评价公约》,要求各成员国对可能带来环境影响的政策、规划和计划以及制定本国相应的法规和行政规章的活动进行环境影响评价。
  俄罗斯的战略环评别具特色。在俄罗斯,有一个“生态鉴定”制度,它在某些方面类似于其他国家的环境影响评价,但又比环境影响评价更有强制性和影响力。生态鉴定的基本任务有二:“一是通过对拟议进行的经济活动和其他活动的有关材料(方案、计划、规划、纲要、草案等)的审查和评价,查明或判定该拟议进行的活动是否符合俄联邦生态立法所规定的生态要求;二是在查明拟议进行的活动是否符合生态要求的前提下,作出是否可以准许该活动予以实施的结论。”{4}俄罗斯总统1995年11月23日公布的《俄罗斯联邦生态鉴定法》将生态鉴定的对象规定得十分广泛,其实施可能对自然环境造成不良影响的俄罗斯联邦各种规范和非规范性法律草案,须经俄罗斯联邦国家权力机关核准的作为预测俄罗斯联邦生产力发展和布局依据的各种材料,如各种综合性和专项联邦社会经济规划草案、科学技术规划草案和其他联邦性规划草案、各种自由经济区发展总平面图方案、国民经济各部门发展规划草案、生产力配置总规划方案、联邦投资计划草案、联邦环境保护综合规划方案草案、各种国际条约草案、自然资源的保护和利用规划方案、由联邦政府发放许可证的依据性材料、将林地变为非林地的依据性材料等,都必须进行生态鉴定(第11—12条)。
  因此可以说,在国外,环境影响评价适用的范围,已经从建设项目扩展到区域和流域开发、制订政策、规划、计划和立法,甚至发展到对新产品的研制。特别是战略环评,已经为越来越多的国家和国际组织所接受。
  二、我国战略环评的适用对象和范围
  我国从1999年3月开始起草《环境影响评价法》。在开始时,专家们从理想的角度,将环境影响评价适用的对象和范围规定得特别广泛,包括了可能对环境造成影响的开发建设活动,区域开发、产业发展和资源开发政策,制定经济技术政策和标准,编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划,各种区域、流域和专项开发规划与计划,甚至还包括可能对环境造成影响的立法活动(包括批准公约、条约)。但在经过国家环境保护总局综合有关方面的意见后,去掉了对立法进行环境影响评价的要求,在向全国人大环资委提交的《环境影响评价法》(草案建议稿)中,环境影响评价的适用范围被定义为可能对环境造成影响的制定经济技术政策和标准、编制与国民经济和社会发展相关的规划和计划、从事开发活动的行为。
  全国人大环资委在国家环境保护总局“草案建议稿”的基础上,经过较大修改,提出了《环境影响评价法》(征求意见稿)。该稿在环境影响评价的适用范围上,没有笼统地提制定经济技术政策和标准以及编制与国民经济和社会发展相关的规划和计划,而是将适用环境影响评价的政策、规划和计划具体化。需要进行环境影响评价的政策为在区域开发、产业发展、自然资源开发等方面的政策,规划和计划为国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划和区域、流域、海域开发规划以及工业、农业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发等专项规划和计划。战略环评的适用范围比国家环保总局的建议稿有所缩小。在开发建设活动方面,仍然保留了原建议稿的要求。经过征求意见,在向全国人大常委会提交的议案《环境影响评价法》(草案)中,环境影响评价适用的范围基本上保持了征求意见稿的内容。在全国人大常委会对该草案进行一审并征求国务院及其各部门、各地方的意见时,战略环境影响评价受到强烈质疑,一些部门和委员认为,对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟,不同意对政策进行环境影响评价,有些部门甚至也不同意对规划进行环境影响评价。因此,在向全国人大常委会提交的二审草案中,就没有了对制定政策进行环境影响评价的内容,对规划的环境影响评价也限定于国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用、城市建设的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的有关专项规划。“开发建设活动”也变为“建设项目”。在三审草案中,对规划的环境影响评价又作了进一步区分。对土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,要求只编写该规划有关环境影响的篇章或者说明;对工业、农业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划,要求编写环境影响报告书,专项规划中的指导性规划也只编写规划的环境影响篇章或者说明。最后通过的法律文本采纳了这一建议案文。因此,我国的战略环评,根据法律的规定,目前只能适用于规划,而不适用于制定政策、立法、标准和国民经济发展计划。
  既然我国的战略环评集中于规划,那么是否所有的规划都必须进行环境影响评价呢?答案显然应该是否定的。因为其实施不可能对环境带来影响或只会有轻微环境影响的规划,比如农村机电提灌设施建设总体规划、交通通信规划、法制宣传教育规划等,就没有必要去做战略环境影响评价。《中华人民共和国环境影响评价法》为了进一步限制进行环境影响评价的规划范围,在第9条规定,需要编写环境影响篇章或说明的规划和需要提出环境影响报告书的规划的具体范围,由国务院环境保护行政主管部门会同有关部门规定,报国务院批准。目前,这一具体范围尚未公布。究竟哪些规划应列入评价的范围,是一个值得探讨的问题。
  由于我国没有一部综合性的规划法,所以无论学术界和实践部门对各种规划都没有一个统一的分类方法。就我国现有法律、法规、规章和规范性文件来看,被提到的规划名称不下几百种。仅农业专项规划就有农业发展规划,农业产业发展规划,农业区域开发规划,农业固定资产投资规划,农业商品基地重点建设规划,生态农业重点建设规划,农业对外贸易中长期发展规划,农业利用外资、境外投资中长期规划,农业法制宣传教育工作规划,渔业发展规划,水产品加工业发展和水产市场体系建设规划,草原保护、建设、利用规划,草原畜牧业发展规划,种子发展规划,“三西”地区农业建设中长期规划,农村机电提灌设施建设总体规划,基本农田保护区规划,蔬菜基地规划,基本菜田保护规划,等等。在这众多的规划中,有的确实在实施的过程中对环境有较大影响,有的影响很小或没有影响,有的属于不利影响,有的则属于有利影响。对不同的规划应要求不同的环境影响评价。为此需要从不同的角度对规划进行分类,以确定哪些类别的规划应作什么样的环境影响评价。
  从规划内容的综合性程度来分,可分为综合性规划和专项规划。综合性规划一般应在编制过程中编写该规划的环境影响篇章或者说明,而不提出专门的环境影响报告书。专项规划一般应在报批规划时提交环境影响报告书。
  从规划的级别来看,可分为国家规划和地方规划,地方规划又可分为省级规划、地市级规划、县市级规划、乡镇级规划。需要作环境影响评价的规划只是国务院有关部门组织编制的规划(通常属于国家规划)和设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的规划,而对国务院组织编制的国家规划、县市级以下地方人民政府及其有关部门组织编制的规划则不要求进行环境影响评价。
  从规划的约束力来看,可分为指导性规划和强制实施性规划。对指导性规划,由于不是必须强制执行的,其实施结果存在不确定性,就没必要作详细的环境影响评价,因此,我国的《环境影响评价法》对指导性的专业规划,只编写有关环境影响的篇章或者说明,而不必提交环境影响报告书。
  从规划的行业属性来看,可分为经济活动型行业的规划和非经济活动型行业的规划。需要作环境影响评价的只是一部分经济活动型行业的规划,包括工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发行业部门组织编制的规划,而非经济活动型行业的规划,比如文化、教育、体育、卫生、安全、司法、军事等行业的规划,都不需要进行环境影响评价。
  从规划实施的环境影响看,可分为有利环境影响的规划、不利环境影响的规划和无环境影响的规划。需要作环境影响评价的规划应当是在规划实施过程中和实施后可能造成较大不利环境影响的规划,而本身是改善或治理环境的规划,即有利环境影响的规划,则不应当再作环境影响评价,比如环境保护规划、污染防治规划、生态建设规划等。有的规划的实施,对环境既无不利影响,也无有利影响,如法制宣传教育规划、精神文明建设规划等,

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}参见:国家环境保护局.迎接新世纪的挑战(C).北京:中国环境科学出版社,1996.302.
{2}赵国青.外国环境法选编(第一辑下册)(Z).北京:中国政法大学出版社,2000.990—991.
{3}栾胜基,叶文虎.环境影响评价的发展趋势(A).国家环境保护局.迎接新世纪的挑战——环境与发展理论文集(C).北京:中国环境科学出版社,1996.300.
{4}王树义.俄罗斯联邦生态鉴定制度研究(A).韩德培.环境资源法论丛(第一卷)(C).北京:法律出版社,2001.196.
{5}参见:王曦.美国环境法(M).武汉:武汉大学出版社,1992.223—224.
{6}肖剑鸣.比较环境法(M).北京:中国检察出版社,2001.483.
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