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【期刊名称】 《法学论坛》
论政治腐败及其控制
【副标题】 政治文明不能忽略的论题
【英文标题】 On political corruption and its control A theme could not be neglected of polictical civilization
【作者】 肖金明【作者单位】 山东大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 腐败;制度建设;政治文明
【英文关键词】 corruption;construction of systems;political civilization
【文章编码】 1009—8003(2004)03—0020—10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 20
【摘要】

在政治文明的论域里,政治腐败是一个不能忽略的论题。政治腐败是公共生活发生病变的政治现象,其内涵是指公共权力的公共性能减弱或丧失,它败坏着社会关系,侵蚀着社会经济基础,尤其是腐蚀着民主制度并挑战法治,阻滞着政治文明的进程。权力腐败可能发生在立法领域、行政领域和司法领域,还可能出现在选举或其它政治方面。全面抑制政治腐败是一项系统工程,可以着眼于物质化、精神化和制度化三个视角:保障必要的物质待遇,实现“以薪养廉”战略;强化和张扬政治道德,以人格抵制政治腐败;加强和改进制度建设,以制度阻止政治腐败。

【英文摘要】

In the field of political civilization,political corruption is a theme that could not be neglected.It is a kind of morbid political phenomena,which means the weakness and comedown of the publicity of powers.It ruins social relations,erodes the basis of society and economics,and most important,rusts the democracy and challenges the rule of law,and stunts political civilization.Power corruption might exist in fields of legislation,administration,jurisdiction,election,etc.It is a systematic work to restrain political corruption in all aspects,with an eye to three aspects,that is,materials,spirits and systems:to ensure necessary material treatment and to realize the strategy of making probity according to salaries;to strengthen political morals and to reject political corruption according to personality;to perfect systems and to prevent political corruption according to systems.

【全文】法宝引证码CLI.A.111957    
  一、政治腐败:蔓延全球的反政治文明现象
  毫无疑问,人类进化和社会发展保持了由野蛮渐趋文明的历史态势,但是即使在刚刚过去的20世纪,在整个人类社会文明进步的大势中,地球的一些地方的人们品尝了政治野蛮的苦果。种族主义和种族歧视甚至种族灭绝、专制主义和独裁统治、极端主义和纳粹主义死灰复燃;殖民主义、帝国主义,还有政治恐怖主义,演绎了政治野蛮的许多历史片断;美国麦卡锡时代、伊朗伊斯兰原教旨主义以及其他国家的宗教和意识形态迫害,制造的各种政治恐怖,给整个人类带来了沉重的灾难和巨大的伤痛。人类社会在不断修复政治灾难产生的社会伤痛的同时,又强烈感受到另一股阻挡人类政治文明进步的潮流。[1]
  政治腐败成为一个关于政治文明的不能忽略的话题。
  政治腐败是一个难以被定义的概念,就像腐败的概念一样。很少有学者在它们的严谨性方面下工夫,多数学者倾向于将其当作一个政治学上的边缘词汇加以描述。弗里德里希在《政治病理学》一书中认为:“不论何时,作为负责某项工作或负有某种责任的职员或官员的掌权者,受非法提供的金钱或其它报酬引诱,做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为,腐败就可以说存在了。”{1}约瑟夫·A·圣图里亚认为:“只要当时最好的民意和道德判定它牺牲公共利益而满足私人利益,……那么,它就必定被当作是腐败的行为。”{2}曾专门从事发展中国家腐败问题研究的戴维·贝里强调:“腐败是一个一般性的术语,它包括出于私人利益(未必都是金钱)的考虑而对权力的滥用,它特别与贿赂相联系。”{3}戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克在《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书中则将腐败界定为对公共信任的背叛,更准确地说,所谓腐败,是为满足个人私利的理由而违背了公共信任。{4}阿布瓦将腐败分为族阀主义、分赃和取不义之财。所谓族阀主义,是指在分配政府工作和利益时优先考虑自己的亲族;所谓分赃,是指扩大族阀主义的范围至非亲族的人在内,例如,基于个人或党派考虑,将非亲族范围的人纳入分赃的圈子;所谓取不义之财,是指非法滥用公共资源,通常包括金钱、财物或谋取私人财富的机会。尼尔也认为,腐败包括贿赂、族阀主义和滥用职权。{5}
  尽管人们对腐败的定义纷呈各异,但有一些共同的认识可以奠定全面描述政治腐败的基础。政治腐败可以看作是政治生态的病变,是公共生活的一种病态表现,如果要对政治腐败有一个较为全面的认识的话,至少应当包括如下几个要点:
  第一,政治腐败是公共生活发生病变的政治现象。同一般的社会腐败不同,政治腐败是公共权力的腐败,它是一种公共权力的异化现象。它可能发生在公共权力产生和分配过程中,也会大量出现在公共权力行使过程中。凡是公共生活的重要角色,包括议会和议员、行政机构和政府官员、司法部门和法官、政党组织和它的领导人,都有可能卷入腐败丑闻。政治腐败可能出现在行政部门,也可能发生在立法机构,还可能在司法机关滋生蔓延,与公共权力密切相关的组织也会发生腐败现象。以政治学和法学上的实证观点看,政治腐败可能发生在公共权力生活的各个领域、环节和层面。
  政治腐败可以表现为公职人员个体性腐败行为,也可能表现为群体甚至集体的腐败现象。群体性或组织性的权力腐败容易被界定为政治腐败,但官员个体性腐败不能轻易定性为政治腐败,个别的官员个案性腐败现象不能上升到政治腐败的高度,但如果官员个案性腐败成为一种普遍现象,已经构成政治生活的生态病变,就应当属于政治腐败的范畴。或者可以举例说,无论是立法机构、行政部门、法院还是政党组织,官员腐败不再是个别的而是有一定的普遍性,腐败就可以“上纲上线”到政治腐败。这样一种情形可以成为判断政治腐败的参照,或者说这样一种情形属于典型的政治腐败:处于等级制度的低层次的官员,包括负责征税、提供警察保护或发放许可证的低级官员,经常能利用职权获取利益。在腐败泛滥成灾后,这些官员会在办事时制造更多的拖拉和延误,以获取更多的贿赂。高层次的官员也有腐败,如在签订重要的政府合同、私有化、分配进出口配额和管理天然垄断的行业;还有官职任免等方面,腐败更是司空见惯。尽管权力腐败没有达到这种严重的程度,但如果政治体制对腐败现象听之任之或者无能为力,那也应当属于政治腐败的范畴。
  第二,政治腐败的内涵是指公共权力的公共性能减弱或丧失,它一方面表现为一种公共权力的私化现象,另一方面还可能单纯弱化公共权力的力量。公共权力的私化意味着公共权力背弃公共职能和责任,为私人或小集团利益服务,背离了设置公共职位和权力的宗旨,其典型特征是公共权力活动中的私利交易,所以人们通常将腐败与受贿联系起来,由西方经济学家发明的“寻租”一词也成为腐败的最常用的解释性甚至替代性的名词之一;政治腐败除权力交易外,还有很多表现形态,比如浪费和腐化是一种典型的腐败,政府各部门争相比试其办公建筑的规模和档次,如果其建筑资金来自财政拨款或者税收,就已表明了政府的腐化,如果建筑资金来源于人民的税外负担(比如乱收费、乱罚款、乱摊派)或者挪用、挤占财政专款(比如水利工程移民专款、扶贫专款等),就等于是对社会和人民的榨取,更表明了政府的腐败;如果一个国家社会保障制度还无从谈起,政府部门通过行使权力谋取各自福利,也从一个侧面反映了公共权力的腐败。又比如,公共权力的不负责任、失职、低效等官僚主义现象仍然属于腐败的范围。在巴西和厄瓜多尔,每个案子平均需要1500天才能结案,但在法国仅需要100天。1994年在乌克兰进行的一项企业调查显示,企业经营者平均要花28%的工作时间来与政府打交道,1996年这一比例上升到了37%。长时间的拖延提高了解决争端的交易成本或经营成本,而这些被增加的成本多数与腐败相关,也就是说,假定这些情形并无私利考虑,但它们确实弱化了公共权力的效率和力量。以上分析是想说明,政治腐败可能大量地与贿赂相联系,但并不局限于人们感性认识上的贪污贿赂或权钱交易,而是包括了官僚主义、权力寻租、贪污贿赂等腐败现象。
  第三,政治腐败的危害具有相当的广泛性,它祸及政治、经济和社会的方方面面。它产生的腐败风气传染给整个社会从而败坏了社会关系,它造成的经济损失的相关数字或比例可能令人难以置信,并负面影响着经济运行包括投资机制。更严重的是,它导致的公共权力公共性能的普遍减弱甚至部分丧失及其对政权持续性和政治稳定性的冲击和损害令人深忧。联合国秘书长安南在联合国大会上指出,腐败是一种可怕的瘟疫,会对社会造成多种毒害。它破坏民主和法治,导致侵犯人权,扭曲市场,降低生活质量,并让有组织犯罪、恐怖主义以及其他对人类安全造成威胁的事情泛滥。
  政治与社会具有连带性,腐败的政治必然产生负面的社会效应,带来社会腐败。当今世界,腐败已经成为人类社会难以摆脱的病疾,人们越来越感受到社会腐败现象的日趋普遍和严重:海洋生物的灭绝性捕捞,森林资源的破坏性采伐,矿产资源的损害性开采,自身和眼前利益胜过一切,一些地方、企业和个人根本不顾及社会持续发展和子孙后代;社会交往和商业交易的不稳定性增强、安全系数降低,社会、经济关系越来越不稳定;[2]走私猖獗,上个世纪末的最后一年,走私额超过1500亿元,假冒伪劣泛滥,总值紧随走私之后已超1330亿元,严重损害了国家利益、经济秩序、人民的健康和生命安全;债务拖欠、偷税漏税、商业诈骗、国资流失……每一种社会腐败现象都与公共权力存在着某种联系,公共权力甚至在很多情形下成为社会腐败的唆使者、示范者、同流者,与社会腐败同生共存。孟德斯鸠在《论法的精神》第一卷中的说法更为经典:“腐败往往不是由人民开始”。政治腐败对社会产生极坏的刺激和“示范”,形成社会与政治的共同腐败。就当今社会的现实逻辑而言,不消除政治腐败,社会腐败就是不治之症。
  政治与经济具有相互性,政治性腐败基本上具有经济性的动机和追求,必然侵蚀社会经济基础。国外有学者对腐败造成的危害曾作过详细的分析,就经济影响而言,腐败造成税收大量流失。冈比亚20世纪90年代早期仅海关税和所得税两项流失就相当于GDP比重的8%—9%,该国只有40%的中小企业纳税,菲律宾约有63%的进口商根本不纳税,赞比亚、坦桑尼亚、马里、莫桑比克等国家因合法和非法豁免关税使国家税收缺口高达50%;公共投资领域的腐败严重损害了经济效益。泰国在1960—1990年的30年间,基础设施建设项目投资的20%—40%被用于腐败,德国法兰克福机场2号终点站的25亿德国马克招标,腐败交易使工程总价抬高20%—30%,巴西的公共项目合同总额中用于腐败活动支出的比例曾达到30%—50%;腐败还引起资金外逃,从1992年到1996年,估计俄罗斯向海外流失资金达600亿美元。{6}经济学家胡鞍钢出言惊人:在20世纪90年代后半期,我国主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875—12570亿元之间,占全国GDP总量的13.2%—16.8%。这些主要的腐败包括:税收流失性腐败,即违反公平竞争的各种合法税收减免引起的海关税收及其它税收的流失;地下经济性腐败,即未向政府申报和纳税,政府未能控制和管理,其产值和收入未能纳入国民生产总值的所有经济活动;公共投资与公共支出性腐败,即涉及政府出资或援助的公共投资、政府采购合同及其它公共支出中的腐败损失;寻租性腐败,即行业垄断造成大量的租金流失。除了包括税收流失在内的经济性损失外,政治腐败的经济性损害还包括外国直接投资的减少。根据哈佛大学肯尼迪政府学院魏尚进的研究结论,腐败程度每增加1分,对外国直接投资的打击力度就相当于边际税率提高3%,国外直接投资将减少16%。也就是说,腐败实际上等同于额外税负,或者说政治腐败产生额外税负,进而影响外国直接投资。一个国家如果想吸引到理想规模的外国直接投资,就必须降低本国的腐败水平。腐败越来越被视为发展的一大障碍和产生贫穷的主要原因。世界银行反腐败高级官员丹尼尔·考夫曼根据新的研究指出,在一代人的时间里,如果一个腐败现象非常严重的贫穷国家能设法将腐败降至中等水平,它的人均收入将增长4倍。
  政治腐败与民主法治相背离,腐蚀着民主制度并挑战法治,阻滞着政治文明的进程。民主制度有利于阻止政治腐败,实现国家廉洁,民主化程度不高的政治生活更容易发生腐败事件,有位名叫约翰·吉特宏高的非洲评论家曾经说道,有些离民主政治相当遥远的非洲国家,实际上是“盗贼统治的国家”(Kleptocracies)。{7}政治腐败在政治上的危害首要的表现是瓦解政治体制的合法性,它能够摧毁政治体制的合法性基础——人民对政治体制的认同和信任——从而使民主制度成为空洞的甚至欺骗性的政治外壳。政治腐败是世界各国共存的现象,一个早期对亚洲国家所作的调查报告颇具代表性,它认为,政治官员的贪污受贿和腐败是引起对政府“信任危机”的主要原因和第二大“国家问题”。{8}一个由“透明国际”提供的国家的廉政指数正在成为各国当局越来越受重视的因素。因为它已经成为评价一个国家持续发展能力的重要参考要素和跨国投资者的行动指南,[3]并且,尽管它不一定客观、公正地反映一个国家民主法治的实际情况,但它在衡量一国民主法治和政治文明程度时越来越成为重要的参考指标。政治腐败在政治上的另一个表现就是挑战法治。在有些文化背景中,收受小礼品或者轻微的假公济私可能不会被视为违法甚至不被看作腐败,但在一般的价值观念中,腐败具有违法性,无论是以权谋私还是耽误职责,实际上都构成对法律的挑战,挑战法律是腐败的基本特征。无论一个国家的民主程度和法治水平如何,政治家们都信誓旦旦地表达着对付政治腐败的政治雄心,并且制定一系列的用以专门对付腐败的法律制度,问题是政治家们并没有真正使这些专门的法律制度有效运转,专门同权力腐败作斗争的法律制度同样遭受着腐败的挑战。当权力腐败实现了对法律的双重挑战,政治腐败便日益显现,法律就成为一个软弱的佣者,所谓的法治也就根本无力维护民主制度。开弓没有回头箭
  二、政治腐败的表现:立法的、行政的和司法的及其它
  政治腐败可能发生在议会,也可能随时出现在行政官员或法官的权力进行时,还可能与政党有关。为推动或阻止通过一项法案,议员可能成为被贿赂的主要对象,“要叫国会拨款,是要花很多本钱的……要争取众院委员会的多数,每人就算给一万元吧——一共是四万;参院委员会的多数,每人也要那么多——又算它四万;再额外孝敬孝敬这些委员会的一两位主席,又得稍微破费一些,就算每人一万吧。还有那些国会外围活动分子,七个男的,每人三千;一个女的,还得送她一万元;众议员和参议员当中还有些德高望重的人物,东一个西一个——对这些德高望重的议员就得多花几个钱。”[4]尽管具体情形会千差万别,但行政官员、法官和政党组织的领导人都会面临同样的情况,政治腐败可能会表现为立法的、行政的和司法的及其它的腐败。19世纪英国著名历史学家阿克顿勋爵曾言:权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。根据阿克顿勋爵的这一名言,至少可以这样说,在没有建立有效的权力监督制约机制的社会里,政治腐败将遍及各种权力领域。
  (一)立法领域的腐败
  世界各国立法领域的腐败现象并不鲜见,立法权力腐败有着多种多样的表现。立法是一个利益安排的过程,各种各样的利益要求都会作用于立法权力,人民利益、共同利益、公共利益应当主导立法过程,但人类社会还无法完全避免行业利益、地方利益、部门利益非正当地诱导立法权力。在美国,强大的“院外集团”作为行业利益的公开代理,以金钱为其后盾和利矛,对政客施加影响以使自己需要的法案顺利通过或者使对自己不利的法案胎死腹中。“长枪协会”有效的政治游说使行业利益比人们的生命安全和生活安宁被优先考虑,社会普遍呼吁的枪支控制法案屡屡无法通过,这与枪械行业支持某一政党或以撤销政治支持为威胁不无关系。[5]国内有些城市曾酝酿出台摩托车禁行或控制的法规以治理废气污染和保障市民生活质量,但由于摩托车制造业特别是主要厂家的暗中操作,相关立法被一再搁置。与行业利益相比,地方利益更方便被反映进立法或规范制定过程并发生主导作用。自1997年以来,不少省份纷纷出台政策制造汽车销售市场的地方壁垒,保护本地汽车行业利益,通过行政性垄断将地方利益置于全局利益之上。与地方利益一样,部门利益容易在立法过程中占据主动和主导位置。十几年来,政府部门常常为各自权限各自逞强,为各自利益互不相让,权限争执、利益争夺发展为文件争斗和立法征战。立法中的行业、地方、部门本位主义,破坏了立法过程的利益排序,立法权力对各种本位主义的顺从和纵容,以损害和牺牲公共利益或其他利益为代价,无论是损害整体、长远利益,还是牺牲一类人的权利,或是加重人民义务和负担,都属立法腐败的范畴。立法腐败是面上的腐败,它容易产生制度腐败,使法律制度背德离善,因而较之点上的腐败危害性更大。比较而言,行政和司法等点上的腐败容易消除,立法腐败往往借仗民主、民意等旗号,摆脱人们的注意和监督而难以根除。培根曾经关注司法腐败,将其视为最为严重的权力污染,喻之为污染了水源,逻辑地讲,行政和司法腐败像污染了水流,立法腐败更像污染了水源。没有相当的力量难以影响立法及其进程,但随着社会经济发展和社会结构的变化,在经济上有影响的行业或集团将会具备政治压力集团的倾向。
  (二)行政和司法领域的腐败
  行政和司法腐败更受人关注,因为它们比立法腐败来得更直接、更频繁和更多样化,并更易于为人们所感受。由于对社会公正的渴望,长期以来,人们关注司法并期望通过公正司法实现社会正义,但长期存在的司法腐败使人心灰意冷。尽管依法治国名下的司法改革,以及由此推动的司法对公正与效率的追求,使人再生希望,但“吃完原告吃被告”的法官印象和司法现象还为人们感性地体验着,理性的司法设想至今还无法说服对司法存有“偏见”的人们改变他们的感性印象。依法治国战略中的依法行政已使政府管理改善了很多,政府及其部门对公民、法人和其他组织等相对人的权利不能不当回事,民可以告官、国家赔偿、程序控权等观念和制度极大地促进了政府及其部门与行政相对人关系的改善与进步。但“权力本位”的思想观念并未根除,以权代法、以权压人、以权谋私的现象还很普遍和严重。在行政和司法过程中,腐败表现出多样性,贪污、受贿、性贿赂、挪用公款、收受回扣、失职、寻租、乱收费……使得人们对腐败难以分门别类。如果要对行政和司法腐败作一分类的话,可以概括为两个基本类型:
  1.个案性腐败。这类腐败现象因为具有一定的普遍性而属于政治腐败的范围。行政或司法领域的个案性腐败的特征之一是与人情、金钱、权力等因素关联。在一个传统文化浓厚的国度里,人情在政治、经济、社会生活里有着沉重的分量,所以才有裙带关系、家族企业和以人情为核心的社会人际。谁也无法否定人情之于社会、家庭和人的价值,但人情介入公共事务总会产生一些不光彩的事情。人情案、关系案仿佛就是人之常情,情与法出现较量,人情往往占上风。人情之中亲情已经退而次之,这同相关制度比如回避制度的效应有关,同乡之情、战友之情、同窗之情横行法律领域和人事领域,情权结合贬低着法律的地位和作用。情重于法的环境滋生着腐败,金钱、性等对权力的腐蚀催生着腐败。以权谋私和权钱交易是行政和司法领域权力腐败的常态,贪污、贿赂、失职等腐败现象无不表现了权力与金钱结缘,权钱结交确实降低了权力者的人格并诱使权力性能变异。行政或司法领域的个案性腐败的特征之二是挑战法律。在行政或司法个案中,无论权力是为人情、金钱或为其它所诱使,还是受其它权力干预,为其它权力所指使、唆使或者迫使而制造不公正甚至冤假错案,实际上都构成了权力对法律和法治的挑战。有人指出,由于人情、金钱、权力等在法律领域难以约束,一个国家的法治程度将被锁定在很低的程度。笔者认为,能否这样讲,由于人情、金钱、权

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王沪宁.腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究(M).上海:上海人民出版社,1990.18—19.

{2}J·A·圣图里亚.政治腐败(M).社会科学百科全书(第4卷)(Z).纽约:克罗威尔—考里尔—麦克米兰公司,1930—1935.

{3}D·H·贝里.发展中国家腐败的后果(J).西部政治季刊,1966,12.

{4}(美)戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治和法律的途径(M).北京:中国人民大学出版社,2002.558—559.

{5}陈鸿瑜.政治发展理论(M).台北:桂冠图书公司,1995.238—239.

{6}胡鞍钢.中国:挑战腐败(M).杭州:浙江人民出版社,2001.10—11.夫妻本是同林鸟

{7}(新西兰)杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系(M).北京:中国方正出版社,2003.19.

{8}哈维·阿弗奇,等.菲律宾的政策矩阵(M).普林斯顿大学出版社,1971.8.

{9}J·G·波柯克,马基雅维利.哈林顿与18世纪英国政治意识形态(J).威廉玛丽季刊,1965.

{10}罗伯特·克利特加德.控制腐败(M).杨光斌,等译.北京:中央编译出版社,1998.7.

{11}林.权力腐败与权力制约(M).北京:法律出版社,1997.1—3.

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