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【期刊名称】 《科技与法律》
建立我国科学完备的农业经济立法体系
【英文标题】 Establish the Scientific and Perfect Legal System of Agricultural Economy
【作者】 吴晓琴【作者单位】 农业部政策体改法规司
【分类】 农业经济法【期刊年份】 1994年
【期号】 3【页码】 39
【全文】法宝引证码CLI.A.180507    
  
  市场经济的超前发展产生的农村新型的市场经济关系,打破了旧体制下传统的行为规范机制的调整范围。它要求着与之相适应的法律体系的建立,以新的法律规范机制来确认农村新型经济主体的法律地位,确认农村新型经济关系及其产权制度,建立和发展农村市场经济。市场经济不是一种放任自流的无序经济,而是按照一定规则进行的有序经济,是以法律作为边界的经济,因此必须制定能够保障市场经济正常运行的法律、法规。使各类市场的参与者公平竞争、规范有序地进行交易。经济生活中的行为和技术性规范不过是“把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先为习惯,后来便成了法律。[1]”从一定意义上讲,市场经济就是法制经济。没有健全的法制,就没有健全的市场经济体制。这种必要的法律保障,可以为市场经济创造一个良好的氛围和宽松的外部环境。所以,从法律上确认与联产承包责任制相适应的生产、流通、交换、分配各环节的基础秩序和规则,建立我国科学、完备的农业经济立法体系,已成为深化农村改革的客观要求。
  一、农业经济立法的现状
  (一)农村十五年改革中农业经济立法的主要成就
  1.农业经济法体系正在形成
  1978年以来,国家制定、颁布了大量农业经济法律法规,对于农村经济发展的一些急需的法律、法规,国家集中力量进行了制定,尤其是在农业自然资源的利用和保护上,现在基本上都有一个专门的基本法。据不完全统计,1978—1990年,国家颁布的农村经济法律、行政法规、规章已近700件。随着经济体制改革的深入发展,加快农业立法,已成为中央、地方人民代表大会和各级人民政府的一项重要工作。1993年,国务院共制定和发布行政法规48件;向全国人大及其常务委员会提交了、15部法律议案。八届全国人大常委会先后通过20部法律和13件有关法律问题的决定,初步审议了8部法律草案。1993年是我国历年来审议和通过法律法规最多的一年。在这一年的7月2日,全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国农业法》。它的颁布实施,标志着我国以法治农进入了一个新的阶段。《农业法》是以国家大法形式确立农业在国民经济和社会发展中的基础地位,为保护和调动广大农民的生产积极性,落实党和国家关于农业发展的基本方针和政策,为农业稳定、持续增长和农民收入的稳定增加提供法律制度保障。《农业法》是我国农业发展史上的第一部农业基本大法,是农业法制建设史上的一座新的里程碑。近几年来,各省、自治区、直辖市也加快了立法的步伐,据1992年统计,仅人大农经委和财经委参与拟定、审议的农业法律、法规达180件以上,有关农业的决议、决定76件。一个适应农村经济改革,具有中国社会主义特色的以《农业法》为统帅的农业经济法体系自上而下地正在形成。
  参见下图(仅列一部分法律、法规,供参考):
  1983年—1994年国家已制定、颁布的部分重要农业法律法规
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  ┃  名  称                ┃  颁布机关     ┃ 颁布时间   ┃
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  ┃ 中华人民共和国森林法           ┃ 全国人大常委会   ┃ 1984.9.20  ┃
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  ┃ 中华人民共和国草原法           ┃ 全国人大常委会   ┃ 1985.6.18  ┃
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  ┃ 中华人民共和国渔业法           ┃ 全国人大常委会   ┃ 1986.1.20  ┃
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  ┃ 中华人民共和国土地管理法         ┃ 全国人大常委会   ┃ 1986.6.25  ┃
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  ┃ 中华人民共和国水法            ┃ 全国人大常委会   ┃ 1988.1.21  ┃
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  ┃                      ┃ 七届全国人大一次会 ┃        ┃
  ┃ 中华人民共和国宪法修正案         ┃           ┃ 1988.4.12  ┃
  ┃                      ┃ 议通过       ┃        ┃
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  ┃ 中华人民共和国野生动物保护法       ┃ 全国人大常委会   ┃ 1988.10.8  ┃
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  ┃ 关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定┃ 全国人大常委会   ┃ 1988.12.29 ┃
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  ┃ 中华人民共和国水土保持法         ┃ 全国人大常委会   ┃ 1991.6.29  ┃
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  ┃ 中华人民共和国进出境动植物检疫法快醒醒开学了     ┃ 全国人大常委会   ┃ 1992.10.30 ┃
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  ┃                      ┃ 八届全国人大一次会 ┃        ┃
  ┃ 中华人民共和国宪法修正案(第二次)    ┃           ┃ 1993.3.29  ┃
  ┃                      ┃ 议通过       ┃        ┃
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  ┃ 中华人民共和国农业法           ┃ 全国人大常委会   ┃ 1993.7.2  ┃
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  ┃ 中华人民共和国农业技术推广法       ┃ 全国人大常委会   ┃ 1993.7.2  ┃
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  ┃ 植物检疫条例               ┃ 国务院       ┃ 1983.1.3  ┃
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  ┃ 农副产品购销合同条例           ┃ 国务院       ┃ 1984.1.23  ┃
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  ┃ 家畜家禽防疫条例             ┃ 国务院       ┃ 1985.2.1 4 ┃
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  ┃ 兽药管理条例               ┃ 国务院       ┃ 1987.5.21  ┃
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  ┃ 中华人民共和国种子管理条例        ┃ 国务院       ┃ 1989.3.13  ┃
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  ┃ 中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例  ┃ 国务院       ┃ 1989.7.3  ┃
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  ┃ 中华人民共和国乡村集体所有制企业条例   ┃ 国务院       ┃ 1990.6.3  ┃
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  ┃ 中华人民共和国土地管理法实施条例     ┃ 国务院       ┃ 1991.1.d  ┃
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  ┃ 农民承担费用和劳务管理条例        ┃ 国务院       ┃ 1991.12.7  ┃
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  ┃ 植物检疫条例(修订)           ┃ 国务院       ┃ 1992.5.13  ┃
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  ┃ 水土保持法实施条例            ┃ 国务院       ┃ 1993.8.1  ┃
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  ┃                      ┃ 国务院批准农业部发 ┃        ┃
  ┃ 水生野生动物保护实施条例         ┃           ┃ 1993.9.17  ┃
  ┃                      ┃ 布         ┃        ┃
  ┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━┫
  ┃                      ┃ 国务院批转财政部等 ┃        ┃
  ┃ 粮食风险基金管理暂行办法         ┃           ┃ 1993.10   ┃
  ┃                      ┃ 六部委局      ┃        ┃
  ┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━┫我不休息我还能学
  ┃ 国务院关于对农业特产收入征收       ┃ 国务院       ┃ 1994.1.30  ┃
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  ┃ 种畜禽管理条例农业税的规定        ┃ 国务院       ┃ 1994.4.15  ┃
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  国家对法律法规的修订、清理同样做了大量的工作。1988年4月12日,七届全国人大一次会议与1993年3月29日,八届全国人大一次会议,两次修改宪法,确立了私营经济和土地使用权转让的法律地位;确立了“农村中的家庭联产承包责任制”的法律地位。国家还及时修改了一些经济法律中的不当规定并补充了新的内容,如土地管理法的修改;及时废止了一些内容不适应客观发展的法律,如环境保护法(试行)、森林法(试行)等。自1983年起认真清理了建国以来的农业法律、法规,截止1988年底,仅国务院农业主管部门就清理了规章600件,并对全国人大颁布的9件农业法律,国务院发布的153件农业法规,提出了继续有效或修改或废止的意见。国务院各部门再次对1985年以前清理后继续有效的319件(包括1985年发布的行政法规以及清理中遗漏的33件)和1986年至1993年国务院发布的365件行政法规共计684件进行了全面清理。1994年5月16日,国务院发布了《国务院关于废止1993年底以前发布的部分行政法规的决定》,予以废止(含自行失效)21件行政法规,过去根据这些行政法规对有关问题作出的处理仍然有效;1986年至1993年公布的法律和发布的行政法规已明令废止的86件,以上法律法规的修改制定和清理,为我国农村经济改革和对外开放,尤其是资源利用和环境保护方面,提供了一系列基本规范,创造了初具水平的农业经济法律环境,同时,国务院农业主管部门自1979年起就组织力量,对建国以来的农业政策法规分门别类汇编成册,公开出版,并定期对每年度的农业政策法规汇编成册。国务院于1990年2月18日颁布了《法规规章备案规定》,1990年7月29日颁布了《法规汇编编辑出版管理规定》,使政府部门法规备案、政策法规汇编工作规范化、制度化,近年来,七届全国人大常委会和全国人大各专门委员会还组成检查组,分别对森林法土地管理法水法等法律的实施情况进行了检查。八届全国人大常委会和国务院、全国人大环保委组成检查组与国务院联合检查组分别对环境保护法大气污染防治法水污染防治法野生动物保护法以及对减轻农民负担的政策和法规的落实和执行情况,开展了广泛的监督和执法大检查,以上工作,为今后的立法工作,奠定了基础;为农业经济法体系的进一步完善,创造了条件。
  2.农业经济立法机制逐步建立健全
  农业经济法律、法规的制定和颁布、必然要求相应的立法机制的建立和健全,完善经济法制建设。为了适应经济法制建设的需要,1985年3月第六届全国人大第三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,赋予国务院“可以根据宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或条例”,相对的加快了立法的步伐,适应了市场经济急需法律保障的客观要求。1986年国务院成立了法制局,作为国务院领导在法制工作方面的参谋和助手,对国务院各部门的立法工作通盘考虑,综合研究,组织协调,具体指导。国务院法制局下设农林城建司专门负责农业经济立法工作。同年,农业部成立了政策法规司,归口管理农业经济的法制建设,负责该方面的立法工作。地方政府的农业主管部门也相继成立了法制机构,或在原有的基础上加强了法制机构的建设。立法机构的建设同时得到了加强,立法队伍的人员素质有了相对的提高。
  土地、农业、渔业、草原、森林、动植物检疫、农业环保等方面法制机构体系,自上而下逐渐形成,立法工作也不断地得到加强。此外,针对农村的税务、物价、工商等法制机构也相继成立,或在原有的基础上得到充实,并努力提高工作人员的素质,从而使我国农村经济法制机构建设进入了一个崭新的时期。
  综上所述,我国新时期的农业经济法制工作已经起步。在这十五年中,无论是立法的广度、深度,法制队伍的建设,新时期的农业经济法制工作都比改革前近三十年的任何一个时期都深入。它为农村经济法制的建立和完善开辟了广阔的前景。
  (二)农业经济立法工作中存在的一些问题
  在我国,新时期的农业经济立法工作还刚刚起步。尤其是在当前经济体制改革进一步深入的今天,有相当部分的经济关系,特别是有关深层次的经济运行机制的方面的经济关系,例如市场经济建立、完善方面的经济关系,仍有许多处于无法无序之中,法律调整存在着相当大的盲区和空白。立法工作处于远远落后于社会实际需要的状态,法律的滞后性突出地显露出来。
  1.农业经济立法结构失衡
  1993年7月2日,我国颁布了农业发展史上的第一部农业基本大法《农业法》。但是大量的与之相配套的法律法规,还需要我们尽快的制定。发展市场经济必然要求土地作为生产要素进入市场,在这种新形势下产生的一系列土地新问题,目前还没有一部大法来调整。土地市场作为社会主义统一市场体系的重要组成部分,它的形成、发展,需要一部土地法来引导、规范、保障和约束,目前,乡镇企业已发展成为我国经济的重要支柱,在1979—1993年的15年间,乡镇企业总产值年均增长率超过了30%,1993年,乡镇企业总产值达29022亿元,占农村社会总产值的比重超过了65%,占全国社会总产值的1/3左右,但国家还一直没有制定出一部完整的乡镇企业法,在调整产业结构,增加有效供给方面,缺乏农业投入等法律规定;作为农业主体重要组成部分的国营农场。也缺乏基本的《国营农场法》,此外,乡镇企业破产,农业计划体制改革,建立农村市场体系,金融信贷及科技,农村分配制度及财政,大工业给农业带来的污染及环境保护,农村社会保障的法律调整问题以及维系中华民族存亡与兴衰的计划生育问题等等均缺乏相应的立法规定,由于没有这些方面的农业基本立法规定,党和政府讨论和制定农业政策、法律、法规时就缺乏相应的立法依据,致使大量有利于农业发展的政策、法规的作用受到很大限制,造成农业发展的潜力不能很好发挥;由于没有这些方面的农业基本立法,农业机构多变、政出多门、秩序混乱的问题长期得不到较好的解决;由于没有这些方面的农业基本立法,面对一些新经济关系、经济行为,人们无所适从。
  2.农业经济立法体系很不完善
  立法是执法、守法的基础。没有立法,人们便无法可依,执法必严、违法必纠也就无从谈起。十五年来,农业经济立法虽然取得了一定的成绩,但还存在着许多问题,需要我们在今后的工作中去解决。
  第一、立法规划缺乏一定力度。1994

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