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【期刊名称】 《法律适用》
国有资产流失的法律防护
【作者】 彭永和【分类】 其他
【期刊年份】 1994年【期号】 3
【页码】 29
【全文】法宝引证码CLI.A.1110096    
  
   改革开放以来,伴随着明有资产总额的迅速增长,国有资产的流失也成正比例上升。据有关方面统计,国有资产每天大约流失1.3亿。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“当前国有资产管理不善和严重流失的情况,必须引起高度重视有关部门对其分工兼管企业的国有资产要负起监督职责要健全制度,从各方面堵塞漏洞,确保国有资产及其权益不受侵犯”国有资产是社会主义的经济基础。防护和制止国有资产的流失事关社会主义制度的巩固和发展。对国有资产流失的防护是一项综合治理工程,其中法律防护具有极其重要的意义。
  一、国有资产流失途径分析
  国有资产流失具有多方面原因。大致可以分为以下三种情形。
  (一)政策性流失。这类流失是指由于国家体制、领导决策、国家经济政策等宏观原因造成的国有资产流失。我国经济由于长期实行计划经济体制,资金投向、生产资料配置都不取决于市场经济规律,而是服从于全国统一的指令性计划。从而造成了工业、农业、第三产业之间的产业结构比例失调,以及各个产业内部的结构比例失调,重复投资、盲目建设的资金浪费现象严重。由于某些历史原因,如“三线”工业建设的大量资金投入,也造成国有资产的流失。
  (二)经营性流失。这类流失是指由于企业自身经营、管理不善而造成的流失。在长期的计划经济体制下,国有企业的领导人等、靠、要思想严重,缺乏进入市场的进取精神。企业机构重叠、人浮于事、职工缺乏生产积极性、企业管理混乱等现象普遍存在,从而造成企业生产效率低下,国家资金投入无法增值、甚至不能保值的国有资产流失现象,也即企业亏损。长期以来,国有企业三分之一明亏,三分之一暗亏,是国有资产流失的重要成因。
  (三)违法性流失。这类流失包括:1.因贪污而流失。1988年1月至1993年8月,全国检察机关共立案查处贪污贿赂案件2.5万起。贪污案件不仅发案数量大,而且贪污数额越来越大。最大的贪污案件款额高达3000多万元。2.因挪用公款而流失。北京市检察机关1993年1至9月挪用公款案件立案106件,数额在5万元以上的就达50件,50万至100万的6件,百万元以上的9件,最高挪用620万元。大额挪用公款案,挪用款项多被用于违法活动与冒险营利活动,被挪用款50%以上无法追回。3.公有财产被盗。铁路、电力、油田、通讯设备等被破坏而造成国有资产流失。1993年1至5月,仅山东胜利油田就被盗窃抽油杆9820米,油管6730米,电力线1520米,重100吨的整套抽油机三台,正在使用的输油管道阀被拆盗两个,致6896吨原油外泄损失。4.因国有企业私设小金库而流失。国有企业的财产属于国家所有,企业没有独立的企业财产。但一些国有企业违反财务规定,设立了大小不等的企业小金库,将国家资金转为企业领导人个人支配的资金。5.由于合资企业中不合理的资产评估而造成的流失。首先表现在对外商资产的低值高评。国家商检部门1993年1至8月共受理外资资产鉴定2623批,外商报价7亿多美元,实为4亿多美元,高报率39%。其次,中方国有企业,为了达到合资的目的,取得国家对合资企业的优惠待遇,普遍存在着对中方国有土地、固定资产、专有技术高值低评的现象。6.因承包、租赁企业的急功近利、虚假盈利而造成的流失。据1992年6月对江西省抚州地区125家被承包、租赁经营的国有企业的调查,潜亏损的企业有90家,占被调查总数的72%。潜亏损的主要原因是虚报盈利、挂帐待摊,不提或少提折旧基金等。7.因挥霍浪费、公款吃喝、游山玩水而流失。8.因医疗保健制度不健全,国家公费医疗资金被不应享受公费医疗的人员所占用而流失。9.因各种赞助、摊派、捐款而流失。10.因公职人员工作中玩忽职守、严重不负责任造成国家财产损失而流失。11.在房改过程中,因对国有住房低于成本价销售而流失。12.在对国有大、中型企业进行公司化改造过程中,国有股的利息、分红低于其他法人股、个人股,同股不同利,以及向内部职工低价、无偿送股而造成国有资产隐性流失,等等。
  二、增强保护国有资产的法律意识
  把防护国有资产流失提高到法律高度,增强保护国有资产的法律意识,健全法律制度,运用法律手段防护、惩治国有资产人为流失,是防护国有资产流失的根本措施。
  (一)充分认识“市场经济就是法制经济”。现代市场经济是一种有序经济。在现代市场经济中,要保证市场主体间的平等、公平竞争,就要将法律规范作为市场一切行为的准则。不以法制为基础的市场经济,是无序的市场经济,其消极作用比没有市场经济更为严重。同时,要善于把我们以往熟悉的各种政策向法律转化。从习惯于运用政策办事转变到运用法律办事,以法律手段健全和保护各种市场经济关系。公款吃喝、挪用占用、挥霍浪费、私建小金库、对国有资产的不合理评估等国有资产流失现象之所以屡禁不止,其原因不在于没有政策约束,而在于缺少法律的强制性保障和普遍规范性作用。
  (二)要转变两个观念。一是避免把法律局限于国家立法机关颁布的法律范围内。现代市场经济的法律规范更多地表现为各种国家行政机关发布的行政法规。行政执法应成为法制建设的一个重要组成部分。大量的国有资产流失问题应以行政法规予以规范调整。市场法律体系要根据市场经济发展需要,及时立法,不断完善。要利用多种立法渠道,加快立法步伐。二是避免把法律局限于刑事法律范围内。长期以来,人们习惯于把法律仅仅看作维护社会治安的工具,把司法机关看作打击刑事犯罪的专政机关。在市场经济条件下,法律的作用更重要的在于积极调整和建立各种市场经济关系。法律既惩患于已然,也防患于未然。其功能主要在于防患于未然。也就是说,在社会主义市场经济建设过程中,刑事法律只居于一定地位,调节社会经济关系、行政关系、民事关系的法律将居于主导地位。

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  (三)“为官先知法”、“为官先守法”。凡经手、管理国有资产的人员,必须经过必要的法律培训,知法守法,依法经营管理。在现有经营管理人员中,法律知识匮乏,法律意识淡漠,因盲目决策,违法经营,受骗上当,甚至故意侵吞占有而造成国有资产的大量流失,是国有资产流失的主要原因。“为官先知法”,“为官先守法”,这在防护国有资产流失的法制建设中具有头等重要的意义。
  三、国有资产流失的立法防护
  改革开放15年来,我国立法工作取得了很大进展,社会主义法制体系日益完善。但现有的法律无法适应市场经济建设的需要。对于许多长期存在的,特别是国有企业机制转换过程中发生的国有资产流失问题,因为法律没有明确规定,在实际处理中无法可依。加强国有资产的立法保护,建立缜密的法律防护体系,做到法网恢恢,疏而不漏,是以法律手段解决国有资产流失问题的基础前提。
  (一)加快转换机制立法,扭转国有企业亏损局面,做到国有资产保值增值
  1.促进国有企业经营机制转换。国务院发布的国有工业企业、商业企业转换经营机制《实施条例》、《实施办法》,是增强国有企业活力、提高经济效益的基本途径。但由于种种原因,《条例》、《办法》规定的企业自主权并没有完全落在实处。应总结一年来的实施情况,除执行政府指令性计划的政策性亏损的企业以外,在立法上进一步规定确保国有企业中实现国有资产保值增值的企业领导体制、生产、经营机制、职工监督机制、企业内部管理体制,规定违法责任。
  2.以立法手段贯彻中共中央《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》,加快国有企业的公司化改造步伐,建立现代企业法人制度。国有企业采取独资形式,难以真正做到所有权与经营权的分离,难以有效防止国家超经济手段的直接干预。公司化是国有企业自负盈亏、扭亏增盈的实现形式。但《公司法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》尚不能完全满足建立现代企业制度的法制需要。因此,要在立法上分别不同情况,规定国有企业公司化改造方案:(1)对于符合产业政策的、效益较好的

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