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【期刊名称】 《行政法学研究》
从行政管理到综合管理:我国能源管理的模式变革
【英文标题】 Form Administrative Management to Comprehensive Management:Energy Management System Reform in China
【作者】 郑佳宁【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政管理;综合管理;能源管理;体制改革
【英文关键词】 Administrative Management; Comprehensive Management; Energy Management; System Reform
【文章编码】 1005-0078(2010)03-062-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 3
【页码】 62
【摘要】

能源管理涉及产业发展、环境保护、国家安全等一系列重大问题,因此能源管理应当是一种综合性管理行为,行政管理只应当是能源管理中的一个环节。能源管理应当突破单纯行政管理的藩篱,淡化计划性、管制性色彩,增强服务性、适应性功能,设立综合性能源主管部门,实现主管、监管职责分离,完善能源法律体系,改进管理方式,以更好地服务于国民经济社会发展的大局。

【英文摘要】

Since energy management is related to a series of important issues, such as industrydevelopment, environment protection and national security, it should not be of administrative managementwhich is only one link of the whole, but of comprehensive management. Consequently, energy managementshould break through simple administrative management and strengthen the functions of service andapplication instead of plan and management, together with the set up of a comprehensive department in charge,in order to obtain the separation of duties between the authority and the supervision, system perfection ofenergy law, and method improvement of management, as well as the better service for the overall situation ofthe national economy and society development.

【全文】法宝引证码CLI.A.1149278    
  一、理论迷雾:能源管理的焦点问题
  工业时代的到来,为全球注入了持久强劲的运转动力,创造了过去数个时代的生产力总和。提供这一动力的,正是人类活动赖以生存的物质要素—能源。我国正处在社会大转型、经济大发展时期,能源的重要性不言而喻。统计表明,我国已成为世界第二大能源生产大国和消费大国。
  能源资源作为能源产业的物质基础,是决定能源管理的客体要素。从我国能源资源自身来说,呈现的基本特征是:能源资源总量比较丰富;人均能源资源拥有量较低;能源资源赋存分布不均衡;能源资源开发难度较大。[1]从我国能源资源的外部环境来说,能源市场对外依存度过高,能源供求关系日趋紧张。这种内外因素叠加的逻辑性结果就是,局部能源短缺和供应中断的危险因素增多,无形中造成了我国的能源安全隐患,掣肘了经济社会的快速发展。2002年,联合国可持续发展委员会进一步确立了“可持续能源法”的基本理念,即“促进获得可靠的、买得起的、经济上可行的、社会上接受的和有利于环境的能源服务和资源,”这对中国能源产业的发展提出了更高要求。如何提高管理效能、进行有效监管,确立符合我国社会实际情况、经济发展需要的能源管理模式,最大限度地挖掘、整合我国能源资源,使我国能源产业发展呈现“可持续”状态,成为我国能源管理亟待解决的重要课题。
  能源产业关乎国计民生,既涉及石油、天然气等国家短缺战略资源,又涉及煤炭、电力等国民经济命脉部门,因此它的公共性相对于交易性更为突出。“能源主要是作为一种公共服务,其次才是作为一种商品。相应地,传统的能源法律关系更多地体现出行政法的特征,即以维护能源行政管理关系为基础,以政府行政命令直接管理能源事务与能源企业服从政府命令为方式,包括能源经营特许权的授予、产供销计划的执行、税收征管、企业征用或国有化和补贴等。”[2]鉴于能源在社会生活中的重要性,能源政策的变更相对保守,行政管理在能源管理中占据主导地位,强化行政管理关系几乎是能源管理的永恒主题。对能源的行政管理,是指“政府对人的各种能源实践活动的管理,它不能被理解为对能源的管理,不是以自然存在的能源资源或能源产品为对象的管理。对能源的管理与对人的能源实践活动的管理有相同的内容,但是政府的能源管理行为毕竟不是直接追求能源利益的经济活动。”[3]这种行政管理是狭义上的管理手段,是运用国家权力对社会事务的一种管理活动,具有较强的行政命令支配下的职能运转色彩,在这种管理模式下,对能源的管理往往是为了管理而管理,为了调控而命令,因而管理的计划性、滞后性、僵化性、片面性等各种弊端不一而足,致使能源服务经济全局的功能受到制约。这种管理模式一直在我国能源管理中占据着统治地位,时至今日,能源行政管理思维模式仍然十分突出。
  然而,从能源的内在特征和外在关联可以看出,能源问题绝非简单的产业发展与供需问题,而是具有明显的综合性特征,涉及产业发展、环境保护、国家安全、能源外交等一系列重大问题,因此能源管理应当是一种综合性管理行为,行政管理只应当是能源管理中的一个环节。能源行政管理与能源综合管理是有区别的。笔者认为,两者主要的区别有:综合管理体制中设有政令统一、高度集中的主管部门,行政管理体制中管理权力分散,各自为政;综合管理体制中主管与监管职责分离,能源运转体系科学,行政管理体制中两者职能合一,缺乏有效的能源调控手段;综合管理体制中能源法律体系完备,能源体制革新有法可依,行政管理体制中以政策代替法律,主观性、随意性大;综合管理体制中市场化程度高,充分考虑能源运转的社会环境,行政管理体制中计划性强,不注重能源与经济运行环境的协调。
  能源综合管理是在能源资源日趋稀缺、战略地位突出、环境影响更大的背景下,经过简单管理、行政管理等阶段演化而来,是能源管理发展的必然趋势,也是能源管理的高级形式和成熟阶段。在我国社会转型的进程中,能源管理尤其应当突破单纯行政管理的藩篱,建立综合管理体制,“以国家的整体能源安全为目标,通过能源发展战略、政策、立法、执法等行为,对能源资源、环境权益,在统一的管理体制下,实施各部门分工统筹、协调管理,以达到保障国家能源安全,提高能源利用效率,节约能源,发展新能源,促进能源与生态环境协调的目的,实现能源资源的可持续利用和能源产业的发展。”[4]这就要求能源综合管理是一个管理体系,除了传统的能源行政管理,还包括以各种形态的能源资源本身为对象的管理、能源的行业管理、能源对外合作管理,以及能源管理活动的公众参与制度等,从而整合相关部分的职责,协调能源、环境、安全等多种利益关系。而且,对作为重要环节的能源行政管理本身来说,也应当随着行政管理体制的改革作出相应调整,淡化计划性、管制性色彩,增强服务性、适应性功能,以更好地服务于国民经济社会发展的大局。
  二、实践困境:能源管理的脉络梳理
  政府对能源的管理制度在能源法律体系的制度安排中居于核心地位,只有确立了能源管理制度,能源产业才能蓬勃有序发展。然而在我国,“作为决定一国经济发展动力源的能源产业,在市场化改革过程中竟然出现了一段管理相对混乱的时期,”[5]能源管理的思路一直不甚明朗,导致能源管理体制和职能部门经历了多次调整。
  新中国成立时,囿于当时的社会经济条件,能源行业发展的程度不高,1949年,国家为统一管理能源行业,成立了燃料工业部,职能大致相当于能源部。考虑到石油、煤炭、电力产业迅速壮大,撤销燃料工业部,拆分为石油部、煤炭部、核工业部、电力部等部门。随着改革开放大潮的涌动,1980年,旨在综合管理的国家能源委员会成立,分管煤炭工业部和石油工业部。由于煤炭部和石油部与当时的国家能源委员会职能分工不明确,致使能源委成立不到三年就宣布撤销。1988年,政府机构改革,煤炭部、石油部、核工业部变为三家总公司,其政府职能加上原电力部共同组成能源部,分别成立全国统配煤矿总公司、石油天然气总公司、石油化工总公司、海洋石油总公司、核工业总公司等。1993年,政府机构改革,能源部撤销。1998年,能源管理体制迎来第三次重大改革,撤销了煤炭工业部,其管理职能移交给当时国家经贸委下属煤炭工业局,并组建中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司和中国海洋石油总公司,由新成立的国家石油和化学工业局行使其政府管理职能;同时组建国家电力公司,将电力部管理职能移交给国家经贸委。2001年,在国务院机构改革方案运行三年后,撤销了国家石油化工总局。2003年,国家发改委成立,内设能源局,统管全国能源工作,行政级别属于司局级。2005年又成立了国家能源领导小组,下设办公室,由国务院总理任组长,旨在进一步加强能源综合管理和协调工作。为了建设和发展能源事业的战略需要,2010年又成立了最高规格的能源机构—国家能源委,其主要职责是负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题,统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。然而,新成立的国家能源委,被定位为高层次议事协调机构,本身并不设实体机构,亦不对具体问题做出决议,其专门办事机构仍为能源局。[6]我国能源管理能否最终解决长期存在的多头管理、分散管理、协调性差的局面,还需迈出实质性的改革步伐。
  我国这种能源管理部门设置随意性的状态,凸显出《能源法》在能源法律体系中缺失的困境,这样一部系统专业的法典对能源管理模式的确定有着至关重要的作用,“政府能源管理和管制范围、界限和管制方式,行政职权的法律制度建设当然是由《能源法》进行制度设计和安排的。”[7]随着《能源法》(草案)的出台,对能源管理模式的选择再次引人瞩目,而且草案中也表明选择了“能源综合管理”的模式。但草案在两个重大问题上,仍然表现出摇摆不定的姿态,使综合管理体制显得名不副实。一是“能源主管部门”的称谓与行政级别问题,草案第12条规定,国务院能源主管部门统一管理全国能源工作,国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。但是,“无论征求意见稿还是官方表态,都没有就此‘国务院能源主管部门’作出明确说明。《能源法》作为国家基本法,相对应的主要实施机构不明确,‘能源综合管理体制’缺少领衔单位。原来各方热议的‘能源部’更为瞩目。”[8]二是能源“主管”与“监管”的职责履行问题。草案第一稿曾规定了“能源主管部门”和能源监管机构“两个能源监管主体,并大致规定了二者职责,前者负责全国能源管理工作,职能非常广泛,包括制定能源战略、规划、法规,能源开发利用、节能、能源储备和应急、能源信息和预测、产业政策和市场准入等,以及会同相关部门的其他工作。而能源市场监管机构,则是在能源主管部门的领导下,负责市场运行、市场交易、普遍服务、消费者保护等方面的专业性工作。但在第二稿取消了“监管机构”,第三、第四稿再次设置了该机构,但截止到第五稿“最终放弃了设立专门的国家能源监管机构的设想。”[9]毫不夸张地说,这两个问题关乎到能源管理是“行政管理”还是“综合管理”,若不加以明晰,即使10在法典中冠名“能源综合管理”,也将使综合管理难以落到实处,停留在狭义片面的行政管理层面,让实践中的行政管理和计划模式大行其道。
  从以上对中国能源管理体制的历史轨迹梳理中可以看出,在确定能源管理体制和设置职能部门时,多是出于经济形势和社会发展需要考虑,便利主义的功利性色彩较浓,缺乏全盘考虑和长远视野,使能源管理体制缺乏深厚的历史积淀,也为《能源法》的出台设置了系列隐形障碍而难以逾越。据悉,经过多次征求意见的“能源法草案”将于2010年年底前报国务院审议,[10]新《能源法》的呼之欲出,对能源管理模式的选择也自然多了几分期待。
  三、他山之石:国际化视野中的世界经验
  西方发达国家工业化起步较早,能源在工业化进程中作出了不可磨灭的贡献,同时也积累了先进的能源管理经验。从西方国家能源管理的历史变迁中可以发现,西方国家也经历了一个从纯粹的行政管理到综合管理的变革过程。进入新阶段、新模式的能源管理时代,在环保先行、保障经济安全等理念推动下,发达国家都非常重视能源的统一管理,能源管理呈现出由分散走向集中的国际趋势。“目前,加拿大、美国、俄罗斯、澳大利亚、印度、南非、印尼、土耳其、哥伦比亚和西班牙等都建立了国家高级别的能源集中管理模式。”[11]综而观之,国际上具有两种典型代表性的能源管理模式:
  一是北美的加拿大模式。加拿大油气等能源资源十分丰富,能源管理也颇具特色。首先,加拿大制定了《能源委员会法》、《能源管理法》、《资源法》等上

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