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【期刊名称】 《法制与社会发展》
自然资源的多元价值与国家所有的法律实现
【副标题】 对宪法第9条的体系性解读【作者】 焦艳鹏
【作者单位】 重庆大学法学院【分类】 中国宪法
【中文关键词】 自然资源;国家所有;全民所有;国家义务;法律义务;生态价值;宪法第9条
【英文关键词】 Natural Resources; State Ownership; Whole People Ownership; State Obligation; Legal Obligation; Ecological Value; Article 9 of the Constitution
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 128
【摘要】 对自然资源“国家所有”的理解应有两个前提,即:第一,自然资源具有包括财产价值但又超越财产价值的多元价值;第二,宪法第9条对“国家所有”已进行了基本解释,即“国家所有,即全民所有”。自然资源国家所有的法律意蕴是指自然资源所具有的财产价值、生态价值、社会价值等全部价值应通过法律机制公平地惠及全民。从宪法上形式意义的“国家所有”到实质意义上的“全民所有”的实现需要国家承担相应的法律义务,宪法第9条第2款既是国家在自然资源领域承担相应义务的宪法依据,也是我国自然资源领域相关法律为政府在自然资源领域配置具体义务的法源。
【英文摘要】 In the understanding of “state ownership of natural resources”(SONR), there are two basic premises: firstly, natural resources have multiple values beyond property value; secondly, Article 9 of the Constitution has provided a authoritative explanation, that is,“state ownership means whole people ownership”. The legal implication of SONR is that, the multiple values of natural resources should be distributed fairly to every citizen. The realization of multiple values of natural resources is mainly based on multiple legal mechanisms: The economic value of natural resources needs market mechanism, the ecological value needs the mechanism of environmental law, and the social value needs the mechanism of administrative law and social law. From “state ownership” to “whole people ownership”, the obligations of state should be stressed: the obligation of fair guarantee in the exploitation and utilization of natural resources, the obligation of state protection on ecological value of natural resources, and the obligation of government to supply about social value of natural resources. Paragraph 2 of Article 9 of the Constitution is the constitutional foundation that state has the legal obligations in the field of natural resources.
【全文】法宝引证码CLI.A.1220972    
  近年来,围绕土地、矿产等自然资源“国家所有”的法律性质问题,法学界进行了较为集中的探讨,较为类型化的学说正在形成,[1]对一些关键问题的讨论正在走向深入。[2]如何理解“国家所有”,已不单单是对宪法中相关条文的理解问题,而成为对当前我国法实践、法文本、法研究及其相互关系进行考察的一个重要视角。
  在“国家所有”的理解问题上,虽然不同学科、视角在理解上可以有不同侧重,但不存在法学上的“国家所有”与经济学、社会学上“国家所有”的质的区分,更不存在宪法上的“国家所有”与民法上的“国家所有”的质的区分。秉持上述理念,笔者认为,对作为“国家所有”主要文本载体的宪法第9条进行不带学科偏好、不设学科门槛的一般性探讨,可能是获得更大公允性结论的路径之一。
  无论对宪法第9条中所言之自然资源“国家所有”的法律性质作何界说,“自然资源国家所有”在我国早已成为法律事实。笔者认为,在当前我国经济、社会与1982年宪法立法之时已然发生巨大变动的背景下,对自然资源“国家所有”进行深入理解与解释的目的设置应包括:第一,增强对现实中存在着的与自然资源有关的法律行为的正当性的理解与判断;第二,增强宪法对自然资源领域相关法律的运行机理、解释或修改工作的理念指引;第三,增强宪法相关条文的解释力,提升宪法在经济与社会发生深刻变动的时代的适应性。
  笔者在这里要特别强调的是,在上述目的指引之下,有一个事实是不容忽视且必须被我们考量在内的,即:在当今时代,自然资源除了具有财产价值之外,尚具有生态价值与社会价值。无论自然资源“国家所有”的法律性质如何界说,脱离自然资源的生态价值与社会价值,单纯从国家控制与管理自然资源的经济价值的角度来解释“国家所有”是不具有足够时代关怀与未来朝向的。当前,理解自然资源“国家所有”,应在自然资源具有多元价值这个事实和宪法第9条明确规定“国家所有,即全民所有”这个基本解释的共同约束之下进行,并以此为基础去探寻自然资源“国家所有,即全民所有”的法律实现机制。
  一、分析的切入:对宪法第9条的体系性解读
  宪法第9条是我国自然资源“国家所有”制度的文本载体,也是我国自然资源领域相关法律确立某类自然资源属于国家所有的宪法依据。“法规范并非彼此无关地平行并存,其间有各种脉络关联”。[3]按照体系化解释的一般思路,“解释规范时亦须考虑该规范之意义脉络、上下关系体系地位及其对该当规整的整个脉络之功能为何…并因此避免其彼此间的矛盾”。[4]因此,对宪法第9条的理解,除了对条款本身尤其是作为直接规定自然资源国家所有的第1款的解读外,尚需从该条的内部结构体系、该条在宪法中的体系以及该条与其它自然资源法律关系的层面进行解读。
  (一)宪法第9条与宪法文本的关系
  关于宪法第9条在宪法总纲中的地位及其与其它条文的关系,一些学者进行初步研究后认为,根据82宪法制定者的原意,第9条的规定是社会主义经济制度的重要组成部分,[5]并认为确立国家和集体所有自然资源是“保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进,保证个体经济为社会主义服务,保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件”。[6]
  笔者认为,将宪法第9条置于宪法中关于“基本经济制度”的相关规定的模块中进行体系性考察是非常必要的。我国宪法第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”这表明,作为生产资料重要来源的自然资源构成经济制度中所有制的重要标的。在宪法已然确立生产资料实行社会主义公有制的前提下,可转化为生产资料的自然资源被法律规定为国家所有在逻辑上就成为必然,因此宪法第9条是我国宪法所确立的社会主义经济制度的基础即生产资料的社会主义公有制在自然资源领域的延伸。
  (二)宪法第9条的内部结构体系
  宪法第9条包括两个条款,即第1款:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第2款:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
  关于上述两个条款之间的相互关系,学者们曾有过初步研究。税兵认为:“宪法第9条第2句的规范意义超出了宪法文本中的其他私人财产权保障条款,‘国家保障自然资源的合理利用’的表述,可以理解为如下的规范指引:一方面,宪法第9条第1句规定了国家的所有权主体地位,而第2句则规定了作为所有权主体的国家所应承担的社会义务,即自然资源国家所有权应受到‘合理利用’的限制;另一方面,第2句为自然资源使用预留了制度空间,即只要这种‘利用’是合理的,就应受到宪法的保障。”[7]王旭认为:“从规范的结构来看,第1款对应的似乎是一种直接占有的模式,第2款则发挥了规制模式的功能”,[8]并进一步认为:“国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下,通过使用负责任的规制手段,包括以建立国家所有权防止垄断为核心的措施,以确保社会成员持续性共享自然资源。”[9]
  上文已经谈及,王旭认为,宪法第9条第2款是表明国家对自然资源领域具有规制权力的文本依据;而巩固认为,作为国家对于公共资源的“公权性支配”,资源国家所有权的实质是对资源利用的“积极干预”权,目的在于保障自然资源的合理利用,这种干预权通过立法、行政和司法加以行使,并为这三种权力施加规范与限制。[10]笔者认为,宪法第9条第1款与第2款之间一定存在逻辑关系,但两者之间是何种关系,依据不同的角度所做出的解释具有差异,王旭所言之自然资源国家所有权的规制功能与巩固所言之公权力说皆有合理成分,但亦有其理论前提与适用边界。
  另外,我们也需看到,第9条第1款在规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”的同时,也规定“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”,这表明,自然资源的国家所有并非遍及所有自然资源,集体所有也是部分自然资源(森林和山岭、草原、荒地、滩涂)的所有形式。当然,第9条第2款所言的“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”,主要是第9条第1款的前部即自然资源属于国家所有情形下的逻辑延伸。
  (三)宪法第9条与自然资源领域专项法律的关系
  一般认为,宪法第9条规定自然资源“国家所有”构成我国自然资源领域专项法律中自然资源权属的宪法法源。[11]但需注意的是,自然资源领域专项法律在对宪法第9条“国家所有”进行转化时进行了进一步解释,如《矿产资源法》三条规定“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权”,又如《草原法》三条规定“草原属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原,由国务院代表行使所有权”。上述立法转化表明,宪法第9条所规定的自然资源“国家所有”经过自然资源领域专项法律的相关规定,转化为一种具有行使主体(即国务院)的公法意味的所有权。[12]
  在谈及宪法与自然资源领域专项法律的关系时,我们也还需注意宪法第9条第2款的转化问题。由于自然资源领域专项法律(如《森林法》)的法律功能并非仅是对宪法中所确认的自然资源“国家所有”的部门法确认,其法律手段也不仅仅是通过确立所有权而对自然资源的经济价值进行开发与利用,而是围绕自然资源的开发、利用、保护、节约、管理等诸多法律行为而进行的系统规范。在这个问题上,笔者有一个基本观点,即自然资源领域的专项立法在对宪法进行转化时,不仅对宪法第9条第1款进行了转化,亦对宪法第9条第2款进行了转化。宪法第9条第2款的相关规定成为我国自然资源领域专项法律设置合理开发利用自然资源、禁止侵占或者破坏自然资源的相关规定或制度的宪法法源。[13]
  二、自然资源生态价值与社会价值的法律转化
  经济属性是自然资源的本质属性,也是宪法将其规定为国家所有并纳入基本经济制度范畴的重要考量。随着我国经济发展水平的逐步提高,尤其是生态文明建设过程中人们对自然资源多元价值认识的深入,自然资源所具有的价值已经超越了财产范畴,其生态价值与社会价值变得愈加重要且具有了法律调整的必要。
  (一)自然资源的价值多元性在自然资源立法中得到了逐步体现
  作为法律概念的自然资源,因其中心语为“资源”,所以其经济价值与财产属性不容置疑。在实践中,立法者对自然资源领域相关物权的规定,采取了从无体物到有体物、从观念物到实体物的技术转化,也即从宪法中采取的列举加归纳的方式到物权法中转化为了明确哪些自然资源为法律上的哪一类物。也正是在这个意义上,宪法第9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”的表述到物权法中转化为了4个法律条文。
  《物权法》在对宪法9条规定的自然资源“国家所有”进行立法时进行了类型化,且这种类型化超出了宪法第9条对自然资源范围的界定。依据宪法第9条,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”皆属自然资源,其基本逻辑为“凡自然资源即属国家所有”,因此“包括但不限于”矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的自然资源都属于国家所有,这是宪法第9条所要表达的核心内容。需要引起注意的是,《物权法》在立法中将宪法9条所列举的数种自然资源区分为了两类,即“矿藏、水流、海域”与“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”,前者以“矿藏、水流、海域属于国家所有”(《物权法》46条)的表述规定,后者以“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外”(《物权法》48条)的表述规定。《物权法》的上述立法方法,实际上缩小了宪法中所定义的自然资源的范围。另外,《物权法》将野生动植物资源的所有权问题以49条单独进行了立法,并与前述第46、47、48三个条文形成并列,进一步缩小了宪法中自然资源的范围。
  综上所述,《物权法》涉及到的自然资源虽然涵盖了宪法9条与第10条(土地也为自然资源)中所列举的全部自然资源,但其采取了类型化的立法方式,并对自然资源的理解采取了较窄的范围,其实质是将野生动植物资源、矿藏、水流、海域等排除在《物权法》中所谓的自然资源之外了。《物权法》对宪法9条与第10条的转化采取如此方式在一定程度上表明,在晚于宪法第9条立法25年的物权法的立法过程中,立法者对宪法第9条的自然资源的范围与类型有了新的认识,而这种认识的重要内容可能包括:不同类型的自然资源具有不同的价值,有的偏重于财产价值、有的偏重于生态价值,比如“矿藏、水流、海域”具有明显的财产价值,且较容易实现向物质财产的转化,而“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”等则具有显著的生态价值,野生动植物则既具有财产价值又具有生态价值,对宪法中不同类型的自然资源在《物权法》中采取不同的条文进行立法也就成为应有之义了。
  (二)生态价值是自然资源在生态文明时代的重要价值形态
  随着现代科学的发展,自然资源除了具备转化为生产资料与生活资料的财产价值之外,作为其自然载体的森林、草原、滩涂等所具有的调节气候、消化污染、防风固沙、涵养水源、减轻灾害等的功能受到了人们越来越多的重视。[14]自然资源具有生态系统服务功能表明自然资源具有产出生态功能的价值。自然资源的生态价值从形态上来说表现为一种整体价值,即这种价值并非如财产价值一样具有可分性,而是表现为一种整体价值,如2005年制定的《阿富汗宪法》第5条规定:“自然作为一个整体其价值应该得到尊重。地球生态系统的完整性应当被维护和恢复。所有的生命形式都是独特的,无论其对人类的价值如何都应该得到保护”。[15]自然资源生态价值的整体性表现为自然资源所具有的自然形态本身即具有价值,比如林木长于山林、滩涂依偎于海岸线、矿产埋藏于地壳、野生动物生存于栖息地等,这种自然状态本身即具有生态价值,若破坏了其存在状态,则可能使生态系统受到破坏,从而影响气候与环境的稳定性,进而使人类或其他生物生存所需的相关要素遭到破坏。
  承上文所述,在生态文明时代,自然资源(土地、森林、草原、滩涂等)除具有生产相关物质的功能之外,尚还具有产出供人类与动物栖息所需的生态环境的功能,并成为人类进行社会活动与公共活动的空间载体。自然资源的价值“不再仅仅体现为人类从事商品交换活动的计量工具,还体现为人类健康生存的基本环境质量保证,以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能”。自然资源既具有生态价值又具有传统的生产力价值,“人类要在生态价值实现过程中生存,更要在生产力价值的实现过程中寻求发展。若生态受到破坏,生存质量无从谈起,发展亦无从谈起。因此,文明发展要实现资源环境的生产力价值,更要确保生态价值的实现”。[16]
  (三)自然资源的公共属性使自然资源具有鲜明的社会价值
  宪法第9条规定了自然资源归国家所有,是否意味着任何主体在任何情形下使用自然资源的行为均具有违法性?从形式逻辑角度而言,上述疑问的提出是合理的,也正是在这个意义上,有学者诘问:“物权法第46条规定矿藏、水流、海域属于国家所有,那么,居民从河里取水是否侵犯了国家的财产所有权?”[17] “用了地下的水、打了地里的野兔、捕了海里的鱼,都是侵害了国家的所有权,如此类推下去,空气不也是国家的了?”[18]
  对于上述问题的回答,依据法理应做不同区分。从违法性角度而言,既然宪法及物权法均规定水流[19]为国家所有,在存在法文本的前提下,未经许可的取水行为是违法的,但违法也存在情节轻重与事由正当与否的差别。违法不一定承担责任,有些违法行为因存在正当事由可以阻却责任,比如居民基于日常生活而从自然水体中进行的必要性取水一直以来被认为是具有正当性并在实践中得到认可,[20]此种情形下并不构成对自然资源国家所有权的侵犯,也无需获得行政许可与缴纳对价。
  再举一例。在海域所有权归国家所有的既定情形下,公民个人未经许可到海边游泳是否侵犯海域的国家所有?《海域管理法》第3条规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。”对照上述法条,公民个人到海边游泳的行为显然使用了相关海域,但很显然,在相关海域游泳并不属于侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域的行为,也就是说,该法虽然规定了海域属于国家所有,但并没有将侵犯民法上的所有权所具有的“占有、使用、收益、分配”的权能在内的所有的行为作为禁止行为,也并没有将公民基于个人生活或爱好而使用海域的行为作为禁止行为。上述分析表明,国家在对国家所有的海域进行具体立法时,为公民个人基于非商业目的而从事的部分行为保留了一定的空间,宪法上的“国家所有”在落实到具体法律的过程中依据公民的生产或生活活动进行了适度的调校。[21]
  上述分析表明,自然资源所具有的公共属性使得自然资源的利用与普通私人物品的利用存在较大差异,并使得公民的某些利用行为具有了天然正当性,从而对相关法律对公民行为的评价形成了违法阻却。前述正当性主要包括:
  1.公民基于生活而有限度利用自然资源的权利应得到尊重
  从权利观念而言,自然资源所在地区的人对属于本地区的自然资源往往具有一种天然的权利感,认为自身开发与利用本地区的自然资源具有天然的合理性,“政府享有对资源收入的分配权,既然政府而非开发者主宰矿产收入,作为原住民理所应当分得一杯羹;原住民承担了开发矿产资源带来的经济损失以及环境损失,他们当然有权获得补偿。如果对传统权利实施剥夺,必然引起冲突。”[22]又比如少数民族地区的狩猎问题,靠山吃山、靠水吃水观念的形成等。因此,为生活而从河流中取水、为取暖烧火而从山林中伐木、为果腹而猎取野生动物等有限利用自然资源的行为,人们会觉得具有天然的合理性,这种合理性确实应得到法律的认可。
  2.基于与自然的朴素关系而对自然观赏的权利应得到承认
  人们天然地认为,世界万物尤其是大自然非归某个主体所有,名山大川、河流湖泊虽不能被自己占用,但有权观赏凝望。这种观赏与凝望不应被他人所限制,也不应支付对价,[23]因此在现实生活中,公民对附着于自然资源之上的自然景观的观赏行为不应受到限制,也并不构成对自然资源“国家所有”的侵犯。
  (四)自然资源的生态价值与社会价值在我国立法中得到了逐步体现
  在部门法立法过程中,对自然资源进行类型化既是对不同类型的自然资源具有不同的属性的客观承认,也是法律明确性的需要。以立法目的为考量,我国自然资源领域立法大致可区分为与自然资源有关的产业类法律、与自然资源有关的管理类法律、与自然资源有关的生态类法律三类。
  1.与自然资源有关的产业类法律
  该类法律是指以自然资源的开发利用为中心而形成的对相关产业进行管理与规制的法律,属于产业法[24]的范畴。与自然资源有关的产业类法律主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《渔业法》等,这些法律在立法目的上往往具有多重价值,既包括开发利用相关资源、发展产业经济,又包括对相关资源的保护与合理利用,其基本立法逻辑为确立开发与利用主体、明确相关主体的权利与义务,以相关制度与机制保障产业的发展等。
  2.与自然资源有关的管理类法律
  该类法律是指以某类自然资源(如土地资源、海域资源等)为管理标的,对其开发、利用、使用等活动进行的行政管理活动进行规范的法律,属行政法范畴。该类法律主要通过针对自然资源的开发、利用、使用等活动建立管理机关、设立行政许可、明确法律责任等方式进行管理,典型的有《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》等。
  3.与自然资源有关的生态类法律
  该类法律是指以某类自然资源(如森林、草原)的保护为目的,对与该类自然资源的开发、利用以及该类自然资源附着的土地(如林地、草地)进行管理的法律,属环境与资源保护法范畴。该类法律主要通过设置禁止性规范、划定保护区、确定政府在该领域的规划与计划、投资与补偿等方式设置相应的法律机制,比较典型的有《森林法》、《草原法》等。
  上述分析表明,自然资源具有超越财产价值之外的多元价值的理念在我国相关领域的立法中已经得到体现。自然资源的多元价值得到现有法律体系承认的主要标志有:自然资源所具有的生态价值已经被我国自然资源领域相关法律所保护,基于自然资源公共性的公民在一定限度内对自然资源的使用的正当性也得到了法律的承认与实践的认可,与自然资源有关的法律体系依据自然资源的不同价值具有了产业法、管理法、保护法三种类型的分野。
  三、自然资源的价值冲突与

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