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【期刊名称】 《行政法学研究》
规章授权的组织与行政诉讼被告主体资格确立
【作者】 崔巍【作者单位】 南通市中级人民法院
【分类】 国家机构组织法【期刊年份】 1995年
【期号】 1【页码】 63
【全文】法宝引证码CLI.A.112459    
  行政诉讼法第25条规定,由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。那么,规章授权的组织作出具体行政行为,该组织能不能具备行政诉讼被告主体资格呢?在最高法院的司法解释又没有相应规定的情况下,成为目前审判实践中争议比较激烈的一个课题。笔者试就此作一些探讨。
  一、实践中常见的几种作法
  1.裁定不予受理。
  根据行政诉讼法的规定,行政诉讼的被告只限于作出具体行政行为的行政机关和行为机关工作人员、法律、法规授权的组织及行政机关委托的组织。法律没有确立规章授权组织的诉讼主体地位,因而,不具备法律规定的被告主体资格。人民法院依法不予受理。
  2.经过行政复议程序后,规章授权的组织可以成为行政诉讼的被告。
  行政复议条例28条规定,法律、法规和规章授权的组织作出具体行政行为的,该组织是被申请人。行政诉讼法25条规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告,复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。经过复议,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的规章授权的组织能否作为被告的问题,又产生多种看法:
  (1)规章授权的组织作出具体行政行为,就其性质而言,属行政复议意义上的具体行政行为,但不属行政诉讼法意义上的具体行政行为,它可以进入复议程序,但不能进入行政诉讼程序;
  (2)规章授权的组织作出具体行政行为,依照行政复议条例进入了行政复议程序,经过复议机关的受理和审理,无论是决定维持还是改变具体行政行为,都应当看作复议机关最初具体行政行为,因此,应由复议机关作为被告进入行政诉讼;
  (3)规章授权的组织作出具体行政行为,按照行政诉讼法

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意义上具体行政行为的法律特征,其主体要件不符合,这是无可争议的。但根据行政诉讼法关于人民法院审理行政案件,以法律法规为依据,还可以参照规章的规定,这里参照的范围是广泛的,内容是全面的,既包括实体条款的参照,也包括程序规定的参照,还包括主体资格的参照,从这个意义上讲,规章授权的组织可以视为特殊的被参照为法律法规授权的组织进入行政诉讼程序。
  3.规章授权的组织作出具体行政行为,视同行政机关委托的行为,以委托的行政机关为被告。
  《人民司法》1994年第9期“司法信箱”栏目中,将《中华人民共和国森林法实施细则》第24条“对违反森林法行为的处罚,由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定。”的授权性质确定为行政委托关系。因而,行政诉讼的被告不是规章授权的组织,而是委托的行政机关。
  4.可直接以规章授权的组织为被告提起诉讼。
  持这种观点的人认为,行政机关进行行政管理活动,必须有法律、法规的授权,这是符合行政法治原则的。但是有时法律法规的规定是很笼统和抽象的,缺少操作性。对于设置什么样的机构来执行法律法规的规定不是很明确,这就需要在实施法律法规时由行政机关制定规章加以具体化。这就不可避免地会将法律法规规定的行政职权,由规章授予一定的机关和组织来行使。如果不承认这些组织在形式意义上具有行政主体资格,公民就有权拒绝规章授权组织的行政管理活动,从而妨碍了行政效率的实现。为了充分发挥规章的法律效能,规章授权的组织可以列为行政诉讼的被告。
  二、造成诸多作法的原因
  上述诸多作法,无疑是我们法律制度不完善、不配套、不健全所造成的。
  行政复议条例将规章授权的组织作出具体行政行为纳入行政复议的范围,目的在于通过行政复议解决大量行政纷争。但扩大了被申请人的外延;又没有解决行政复议后,行政复议的被申请人与行政诉讼的被告相衔接问题。客观上造成矛盾。
  就法律法规的规定而言,一般都比较原则、抽象,需要行政规章进一步具体与细化。但法律法规规定的主管机关和立法原则是十分明确的,无须再由规章去细化,而现行的一些规章却有如下种种作法:
  “森林法”规定林业主管机关是县级以上地方人民政府的林业主管部门,由其主管本地区的林业工作。而森林法实施细则却规定对违反森林法行为的行政处罚,由县级以上林业主管部门或者授权的单位决定;
  “航道管理条例”规定航道主管机关是县级以上地方人民政府的交通主管部门。航道管理实施细则则规定各级交通主管

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