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【期刊名称】 《西部法学评论》
行政诉讼立案制度的模式选择与规范运行
【作者】 李凌云【作者单位】 北京市门头沟区人民法院{法官助理}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;立案登记制;立案模式;诉状登记模式
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 79
【摘要】

从形式上看,我国法院的立案制度已从立案审查制变革为立案登记制。在立案制度下,主要存在着“诉案模式”、“事前审查模式”、“绝对模式”和“诉状登记模式”等多种立案模式。新《行政诉讼法》率先响应十八届四中全会提出改革法院立案制度的规定,在相关法律条文中新增了关于登记立案的条款。然而,与立案密切相关的起诉条件却基本没有修改,即行政诉讼的起诉条件依然存在高阶化问题。从立案模式来说,当前行政诉讼实质上沿袭了立案审查制下的“诉案模式”,而非立案登记制下的“诉状登记模式”。应该降低行政诉讼的起诉条件,并在立案制度中确立“诉状登记模式”,才能形成真正意义的登记制。为推动立案制度的规范运行,还应该在明确立案审查标准、优化行政立案与行政审判职能等方面作出改进,并构建与“诉状登记模式”相配套的措施。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230609    
  
  立案是开启法院审判工作的总开关,是审判庭进行案件审理的前提和基础。立案制度,也称之为案件受理制度,作为当事人启动诉讼程序的开始阶段,该制度的有效运行直接影响着起诉权利的维护和保障。在行政诉讼中,立案庭依据新《行政诉讼法》及相关法律规定、司法文件进行登记立案,发挥着平衡行政诉权和审判权、保障立案程序有效运行的作用,充分体现出行政机关、受诉法院与当事人三方权利(力)之间的博弈状况。从此种角度来说,立案质量成为衡量本国司法水平高低的重要标准之一。先前法院的立案审查制会引发“立案难”问题,不符合我国司法实践的需要。十八届四中全会决定变革法院案件受理制度,将立案审查制改为立案登记制。新《行政诉讼法》在第51条、52条新增了关于登记立案的规定,从形式上而言立案制度成为行政诉讼修改的一大特色。但应该指出,立案制度的改革很不彻底,并不属于实质意义的登记制,即当前行政诉讼立案并不仅限于对起诉状的形式核对。在立案制度下,立案模式是一个重要的子概念,影响着每一起案件在立案审查中的实际走向,是检验立案制度属于何种性质的关键所在。因而,本文将以行政诉讼立案制度的最新变革为契机,通过探析此制度下的多种立案模式,为行政诉讼选择一个最为合适的立案模式,推动实质意义上的立案登记制之生成。
  一、行政诉讼立案制度的四种立案模式
  立案是法院将社会学意义上的“纠纷”转变成法学意义上的“案件”的程序过程,符合立案条件的“纠纷”会获得法院的案号,立案工作人员会填写立案登记表,当事人则需要及时缴纳诉讼费用。一起适于法院审理的案件就此诞生。“只要法官认为某一争讼属于法院管辖权范围,法官就会继续行使司法权的其他权能,最终对争讼作出裁判。因此,案件受理权是司法裁判权能的起点。”[1]在将“纠纷”转变为“案件”的过程中,围绕着立案审查所形成的立案模式发挥着关键性作用,因为合理的立案模式决定了案件受理的高效与公正。在司法改革的大背景下,从形式上看我国法院立案制度经历了由立案审查制到立案登记制的转变。在这两种立案制度下,一般存在着“诉案模式”、“事前审查模式”、“绝对模式”和“诉状登记模式”等多种立案模式。
  (一)立案制度与立案模式的关系
  立案模式,就是在当事人向立案庭申请立案后,法院工作人员审查起诉材料并决定受理与否的方法与标准。易言之,立案模式就是立案制度部分阶段的具体情形,是其实际操作中的子类型,与立案条件、救济等共同构成了一个完整的立案制度。在不同的国家以及不同的时期,根据立法价值取向及司法政策的差异,会存在着不相一致的立案制度。同样的,不管是立案登记制还是立案审查制都具有多种立案模式,而在一定时期内实施一种较为固定的立案制度下也可能会存在差异的立案模式。
  (二)立案审查制下的“诉案模式”与“事前审查模式”
  在发展演变过程中,根据实体审查方式不同,立案审查制的模式一般存在“诉案模式”与“事前审查模式”两类。
  所谓诉案模式,就是当事人向立案庭提交起诉材料之后,法院工作人员不仅会对其诉状是否规范进行核对,而且还会对当事人的“诉”进行审查。当事人的“诉”符合法定条件之后,立案庭则会对此进行立案,此种“诉”遂转变为一起案件。在此种模式下,“诉”是立案的核心内容。可以说,法院对“诉”的审查,就是对当事人的主体资格、法律关系、诉之利益、诉讼内容等进行审查。之前立案审查制实行的就是此种“诉案模式”,对起诉的审查包含了上述“诉”的内容。
  事前审查模式集中体现在德国普通法时代。当原告向立案庭提起诉讼后,诉讼尚未属于受诉法院管辖。只有当被告对此作出应诉答辩之后,诉讼才正式开始。这种模式就是指原告提交诉状到被告应诉答辩,即诉讼系属前还存在着一个时间段。在此缓冲期间内,法官须对诉状进行“事前审查”。[2]具体而言,立案庭会围绕当事人所提交的诉讼文书是否具备作出本案裁判的基本条件展开审查。当立案庭认为当事人的诉讼文书不齐全并且未能作出补充之时,则会用命令的方式在正式立案前驳回起诉。
  (三)立案登记制下的“绝对模式”与“诉状登记模式”
  立案登记制是一个筛选案件的过程,即将适合审理和不适合审理的纠纷严格区别开来,以节约有限的司法资源,提高诉讼效率。在西方国家,在立案登记制下主要具有“绝对模式”和“诉状登记模式”两种不同的模式。这两种模式的根本区别在于法院对所提起诉讼的形式审查强度不同。
  绝对模式以法国为典型代表。在诉讼程序上,法国行政诉讼的运行规则遵循民事诉讼相关规定。在此种模式下,法官不参加“诉讼开始”的程序,单单凭借原告的起诉行为就能够开启诉讼,即在法院接收诉讼文书之后就意味着起诉的完成。[3]换言之,法院的立案并不遵循一套严格的程序和规则,法律也没有特别的规定,一起诉讼能够转变为案件主要取决于当事人的主观意志。
  诉状登记模式,指的是原告给法院立案庭提交符合规范的诉讼材料后,法院会作出准予立案的裁定,然后转入审判程序。很多欧美国家行政诉讼实务中的通行规定是,诉讼从当事人向法院递交诉状开始算起,案件即应系属于法院。在确定行政诉讼当事人方面,采宽松条件几乎是各国的通例。[4]所以,这种立案模式又可以称作“诉状模式”。此种立案模式的最大特色是对起诉作出形式审查后便登记在册,并严格区别形式要件的登记内容与实体问题的审理要件。
  二、我国行政诉讼立案制度的历史与现状我我我什么都没做
  2014年11月,“登记立案”字样被纳入到新《行政诉讼法》第51条和52条的法律条款中。从表面上看,好像已经在行政诉讼中设置了立案登记制。行政诉讼立案制度之所以要从立案审查制到立案登记制的转变,究其根源在于解决立案审查制带来的“立案难”问题,以维护当事人的诉讼权益。与审查制相比,登记制最大的特征就是只会对当事人的起诉进行形式上的审查,排除了是作出包括形式审查和实体审查在内的全方位核查。然而,本文认为现行立案制度与实质的“立案登记制”相去甚远,立案模式也并非是“绝对模式”或“诉状登记模式”。
  (一)从审查制到登记制:行政诉讼立案制度的历史变迁
  立案审查制与立案登记制作为两种不同的案件受理制度,二者最大的区别在于审查模式的差异,导致对当事人起诉权的保障程度也不同。前者的弊端体现为“立案难”问题,并集中体现在以下几点:第一,立不上案。包括属于法院主管范围的纠纷,难以被法院受理;法律规定界限模糊,难以被法院受理等情况;第二,立案拖沓。对于当事人提起的诉讼,受理案件时间长,手续繁杂,等待时间长;第三,在立案阶段,需要当事人或代理人往返的次数太多。[5]出现上述难题的主要原因,是法院对当事人的起诉进行实体审查,此种实体审查将本应在法庭审理阶段审查的事项提前到了立案阶段,进而使得大量本应受理的案件没办法进入到下一步的诉讼阶段。
  针对此种立案审查制,理论界诟病已久并呼吁对此种制度进行革新。基于立案审查制度的上述弊端,该制度的存废曾经在学界和实务界引发过激烈的论争。江伟教授提出应该改革立案审查制,在立案程序中引入登记制度,他认为:“当事人向人民法院提起诉讼,人民法院应当立案登记。人民法院不得拒收当事人的起诉状”。[6]刘敏教授认为,立案审查制度己经构成了当事人诉诸法院的障碍,应当坚决予以取消。[7]姜启波法官则反对立即设立立案登记制,并提出如果实行此制度应该具备以下三个条件:一是公民良好的法律意识;二是社会完善的纠纷解决机制;三是司法的极大权威。[8]由此可见,学界和实务界对案件受理制度有不同的看法,但将立案审查制改为立案登记制的观点取得了较为主流的地位。应该承认的是,立案审查制在之前司法实践中对纠纷的解决发挥了很多积极作用。但随着司法改革的推进,该制度的弊端愈加凸显,无法满足公民对诉讼的需求,使之不能有效的保障公民诉权。
  (二)当前行政诉讼立案制度及其模式的实质内涵
  在先前的立案审查制中,法官在立案阶段就进行实质审查,等于是以实际有可能发展的后果来决定是否应当立案。此种审查方式,为法院规避某些疑难复杂案件或者敏感案件提供了机会。这种选择性司法已经阻碍了立案工作的正常进行,如何革除立案审查制度的弊端,并释放立案制度的功能,构建一套完善而适宜的案件受理制度成为司法领域中一项紧要工作。立案登记制无疑可以回应此种紧迫需求。但是,新《行政诉讼法》并未设置一种真正意义上的登记制。从制度角度而言,当前的案件受理制度是一种介于审查制与登记制之间的、具有中国特色的立案制度;从立案模式来看,则只是一种语义表述上的“诉状登记模式”。
  1.行政诉讼现行立案制度的实质。十八届四中全会提出改革案件受理制度彰显了中央高层对构建一个良善的案件受理制度的决心。但实际上,新《行政诉讼法》第51条第1款规定:“对符合本法规定的起诉条件,应当登记立案”。这里的“起诉条件”,又要以第49条的起诉条件和第25条的原告资格为参照。这两个条款的内容都较为宽泛,并不是那么清晰可辨。由此可知,现行的行政诉讼立案制度是“在固守旧有立案审查制思维的内核下,以立案登记之措辞加以粉饰的产物。”[9]换言之,当前案件受理制度迥异于实然层面的登记制。一方面,基于法律对立案具体职责的细致规定和对立案救济制度的构建,立案审查制所带来的弊端在很大程度上得到治理,所以先前的立案制度改革对立案审查制作出了一定改良。但另一方面,因为新《行政诉讼法》并未对起诉条件作出实质性的变更,所以也不能体现真正意义的立案登记制下所彰显的那种“有案必立,有诉必理”。笔者同意把现行的立案制度视为“准立案登记制”[10]的观点,即立案庭对起诉状的核对超出了形式审查的范围,已超越权限并“变相”地“审理”了本应由审判庭审查的部分内容。
  2.行政诉讼现行立案模式的实质。在立法上,中国并没有对起诉条件、诉讼要件和本案要件的明确划分,对这三者关系的讨论还停留在理论层面。“诉状登记模式”意味着,法院都会接收诉讼文书并对案件进行形式审查,当事人可以畅通地行使诉权,使其诉讼权利能够获得更加深入、全面的保障。此次立案制度的改革中,从语义表述上看,所构建的立案模式似乎就是“诉状登记模式”,如《立案规定》第2条规定:对起诉,人民法院应当一律接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期。应该指出,当事人提起诉讼后立案庭的工作人员会对诉状进行接收并注明,这只是文书意义上的登记,是法院对当事人到法院立过案的一种书面上的记录。而实际上,在目前制度背景下,立案庭不仅会对起诉状进行核对,而且还会审查部分本应由审判庭审查的内容。因此,目前的立案模式并非是立案登记制下那种的“诉状登记制”,即当事人向法院提交符合规范的诉讼材料,法院就会对此作出立案的裁定并将之转入诉讼程序。概言之,在“准立案登记制”下,立案庭对当事人起诉的审查沿袭了立案审查制时期的模式,即当前行政诉讼立案制度的立案模式还处于“诉案模式”阶段。
  (三)现行立案模式取得一定成效的原因
  从2015年5月开始,“准立案登记制”在各级法院贯彻落实。5月4日是实施新立案制度的第一个工作日,根据相关部门的统计,4日当天全国法院立案数量超过67000件,与去年同期相比增幅超过20%,当场登记立案率超过85%。5月1日至5月31日,新立案制度实施第一个月时间里,全国法院共登记立案113.27万件,同比增长29%,其中行政案件增幅最大,同比增长221%。2015年全国一审行政诉讼案件比2014年增长了55%,达到22万件。[11]自1990年开始,实施《行政诉讼法》的26年时间里,2015年的受案量比往年的增长幅度都要大。
  从上述数据看,似乎可以把立案数量的增长归功于新的立案制度及其模式。但笔者认为,现行立案制度之所以能够取得上述成效,是多方面原因共同作用的结果。第一,新的立案制度规定了法院的登记职责及立案监督,一定程度上确实能够起到督促法院依法立案的行为。第二,行政诉讼修法时对受案范围作出了一定扩张,将衡量诉讼客体的“具体行政行为”变更为“行政行为”,并且将确认土地、矿藏、水流等自然资源所有权或使用权的四项行为新增在可诉行政行为之中,便利了当事人对此提起诉讼。第三,行政诉讼的起诉条件变化不大,在新旧行政诉讼法的立案规定中,法院予以立案的前提都是要求当事人的起诉符合起诉条件,在起诉条件基本未变的情况下,此种新的立案制度在解决“立案难”问题上所能够发挥的作用还需要进一步考证。第四,部分法院误读了立案制度的实质涵义。譬如在司法实践中有的法院“只要当事人递交诉状的,就登记立案,对起诉条件不作审查,导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院”的现象。[12]
  不难发现,在中央政策大力推行立案登记制的背景下,部分法院在立案时难免会主动寻求一种政治正确,这使得立案在短期内出现了表面上的繁荣景象。但是,此种不健全的立案模式所创造的成绩能持续多久,本文不持有乐观的看法。毕竟,在沿袭了立案审查制时期的立案模式后,仅凭政策的激励并不能避免当事人的起诉权可能被随意限制的局面。
  三、行政诉讼现行立案模式存在的问题
  任何一项制度都应当以社会需求为导向,立案制度同样应当回应群众对司法的关切。对一项制度作出评判,可以从内与外两个角度加以考察。这既包括该制度在实际生活中是怎样一番图景,还包括其本身所包含的内容及内在的逻辑自洽。当前立案制度实施近两年以来的确取得了一定效果,但与现有成效相对应的是,立案制度改革的不彻底也产生了很多问题。
  (一)法律条款相互冲突
  十八届四中全会提出法院在受理案件时应该做到“有案必立、有诉必理”;新《行政诉讼法》却在第51条第1款中明确:“符合本法规定的起诉条件的”案件才实行“登记立案”。行政诉讼的起诉条件,集中体现在新《行政诉讼法》第49条、25条之中。上述条款规定的起诉条件,部分条件却必须凭借一定的实体审查之后才可以作出清晰的判定,很大程度上依然难以避免实体审查之倾向。譬如,就“与行政行为有利害关系”这一看似简洁的表述,却因为该概念的构成要素在学理上存在多种看法,使得我们需要在司法实践中深入考察某一具体个案后才具有作出正确判断的可能性,以推断当事人与利益存在一定牵连。由此可知,对当事人是否存在“利害关系”的审查形式必然是实质性的,而此种审查方式必须等到进入了案件审理阶段才可以进行。概而言之,如果将“利害关系”作为登记立案的条件,会使立案登记时出现审查“实质化”倾向,使得“准立案登记制”重新滑向立案审查的可能性增强。
  在实行新的立案制度后,法院立案庭对案件起诉条件的审查本应该转变为形式层面。而上述两个相互冲突的法律条款,却使得立案制度的实质意涵被极大稀释。个中缘由可以归结为立法上仓促性,即立法者对十八届四种全会所规定的“立案登记制”可能缺乏足够的信心、充分的思想及技术准备,但又要贯彻中央政策,遂仓促进行了文字上的简单添附。[13]在此情形下从立案审查制到立案登记制的转型,与之相适应的立案模式只是在司法术语上转变为“诉状登记制”而已。这种存在相互冲突的法律条款亟待今后的修法工作加以解决。
  (二)案件审查标准不统一
  基于立法技术方面的考虑,以及经济社会的发展变化,法律法规不可能规定得过于细致。立案制度同样如此。如上文所述,立案的规定主要出现于新《行政诉讼法》及有关司法解释的法律条款之内。从某种程度上来说,立案模式之实质就是立案庭依据一定的标准对案件起诉条件作出审查。考察这些法律条款,除了新《行政诉讼法》中关于登记立案的规定和最高法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《立案规定》)第10条规定的危害国家安全等6项不予登记立案的规定之外,不能找到更为详细的规定。在此情形下,很多地方法院适时出台了有关登记立案的实施细则或者暂行办法,在这些司法文件中更细致地规定了对提起诉讼的案件,法院应当对哪些事项和内容进行审查。从下列表格中罗列和归纳了部分省市法院的文件,从中发现除了常规的起诉状、起诉材料等主要的事项之外,这几个地方的法院还会对案件以下内容进行审查。
  通过下表可知,上述北京、江西等五个省的规定存在很大差异。其中有些规定是否与上位法相抵触的情形姑且不论。在法律条款本身的规定宽泛以及法院在新法实施初期为贯彻中央政策的情况下,上述审查规定难免会对当地起诉产生很多影响。然而,随着时间的推移,这可能会产生两个问题:一是每个省的审查标准不一致,很难使相似案件在不同法院得到同等对待,某些案件在甲地能够立案,而在乙却未必能够立案,从而使得案件在司法实践中出现立案不公的情况;其二,为调控案件数量,减少大量案件进入司法程序,本地法院严格执行上述“土政策”之后,势必会缩小行政案件进入司法救济程序的渠道,阻碍当事人去行使其起诉权。
  部分法院对登记立案制实施的细则规定

┌───────────┬────────────────────────┐
│司法文件名称     │对行政案件审查的内容              │
├───────────┼────────────────────────┤
│《北京法院登记立案实施│1.被告主体资格适格,不属于错列被告情形;2.起诉在│
│办法》        │法定起诉期限内;3.诉讼标的不为其他生效判决的效力│
│           │所羁束;4.撤回起诉后有正当理由再行起诉的;5.不属│
│           │于复议前置情形;                │
├───────────┼────────────────────────┤
│《山东省高级人民法院立│下列不符合法定条件的起诉,立案部门可以口头或书面│
│案登记制暂行办法》  │方式告知当事人,如当事人在得到告知后仍坚持起诉,│
│           │立案部门应当在法定期限内裁定或者决定不予受理、不│
│           │予立案并向当事人送达裁定书。1.行政诉讼原告不符合│
│           │行政诉讼法第25条规定的原告主体资格;2.依照法律规│
│           │定,在一定期限内不得起诉的案件,在不得起诉的期限│
│           │内起诉;3.对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的│
│           │案件,当事人重复起诉;4.起诉的诉讼标的为生效判决│
│           │的效力所羁束;5.行政起诉不属于人民法院行政诉讼受│
│           │案范围;6.行政起诉已撤回起诉,当事人无正当理由再│
│           │行起诉;7.不属于人民法院主管,应向仲裁机构申请仲│
│           │裁或向有关机关申请解决的;8.曾被认定属于滥用申请│
│           │权或诉权情形的,当事人在裁定生效后又提起类似诉讼│
│           │;此外,该文件还规定“立案人员在登记立案过程中,│
│           │应注意甄别当事人的起诉中是否存在虚假诉讼、恶意诉│
│           │讼、缠诉等滥用诉权的行为。对当事人的起诉存在滥用│
│           │诉权情形的,应作出不予受理、不予立案的裁定或者决│
│           │定。                      │
├───────────┼────────────────────────┤
│《福建省高级人民法院关│对所诉事项不属于人民法院主管,当事人坚持起诉、自│
│于实行登记立案若干问题│诉的,裁定或者决定不予受理、不予立案。     │
│的实施细则(试行)》  │                        │
├───────────┼────────────────────────┤
│《陕西省高级人民法院关│未规定                     │
│于登记立案的实施细则(│                        │
│试行)》       │                        │
├───────────┼────────────────────────┤
│《江西省高级人民法院立│未规定                     │
│案登记制实施暂行办法》│                        │
└───────────


  ······
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