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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
采矿权法律性质的再认识
【作者】 李建华李靖【作者单位】 吉林大学法学院吉林大学法学院
【分类】 物权
【中文关键词】 釆矿权;矿业权;用益物权;物权法;行政许可;矿产资源法
【文章编码】 1004-9428(2017)06-0126-21【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 126
【摘要】 我国《矿产资源法实施细则》对采矿权的立法定义存在权利主体概念界定过于抽象化,公权力与私权利、行为权与财产权相混淆,行政程序与民事程序相重合,易导致权力寻租等问题。学术界对釆矿权的法律属性存在诸多争议,而根据我国《物权法》的规定,釆矿权属于用益物权,对釆矿权法律性质的再认识也应在此基础上进行,进一步明确其物权性和特殊性,并扩充用益物权的客体范围和权能内容。
【全文】法宝引证码CLI.A.1230570    
  
  我国《矿产资源法实施细则》曾对采矿权的概念进行过界定,但受当时客观条件加之理论研究的不足,存在权利主体概念界定过于抽象化,公权力与私权利、行为权与财产权相混淆,行政程序与民事程序相重合,易导致权力寻租等问题。2007年《物权法》对采矿权的概念及法律性质进行界定,把采矿权在《物权法》第三编“用益物权”第十章“一般规定”中加以规定,确认采矿权的法律性质为用益物权,这无疑是立法上的巨大进步。但学术界对采矿权概念及法律性质的讨论与纷争并未因此休止,反而随着对采矿权研究的不断深入愈演愈烈。
  对采矿权法律性质的讨论与纷争也不仅仅停留在理论探讨上,采矿权概念及法律性质的不确定导致司法实践中无法形成统一的司法判决标准。在此背景下,最高人民法院为正确审理矿业权纠纷案件,2017年2月20日公布了《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》,该司法解释在坚持采矿权为用益物权属性的基础上,对维护市场秩序和交易安全,保障矿产资源合理开发利用起到一定积极作用。
  目前,我国学术界对采矿权的研究主要集中于采矿权的权属性质、采矿权的许可登记以及流转等法律问题,而涉及到采矿权法律性质归属的整体制度设计、规范和完善研究不足。本文在对采矿权法律性质不同学说进行分析、研究的基础上,从采矿权客体、用益物权制度、采矿权法律体系、制度价值等方面对采矿权法律性质进行再认识。
  一、采矿权法律性质认识的前提:采矿权概念的界定
  (一)采矿权的概念厘清
  关于采矿权的概念,在我国《矿产资源法实施细则》6条的规定:“采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”通过字面含义,不难看出对采矿权的定义会有这样的理解:其一,采矿权的主体是单位和个人;其二,采矿权的取得需要依法经过行政许可程序,取得后颁发采矿许可证;其三,采矿权的内容包括开采矿产资源的权利和开采后获得矿产品的权利;其四,采矿权内容的两种权利必须在采矿许可证规定的范围内行使。通过立法的形式明确采矿权的概念,表明了立法者对此问题的态度和立场。但是细细斟酌不难发现,这个定义里尚有值得推敲之处,比如权利的主体是单位和个人,并且明文规定了只有取得采矿许可证后才能成为采矿权的主体,但是对于主体的范围也可以进行扩大解释。在《矿产资源法实施细则》7条[1],我国立法者对采矿权的主体进行了细致地描述,包括了外国的公司、企业和其他经济组织以及个人,概括地说,权利主体是我国和外国的社会组织和个人。可见立法上对某种法律术语的定义过于抽象,而非明确具体。
  采矿权的概念处于行政法领域和民法领域之中,采矿许可证的取得需要行政许可,自然就涉及到行政许可法的基础理论,而获得开采矿产品的所有权又属于民法领域的研究范围,由此引发了公权力和私权利的混淆、行为权和财产权的混淆、行政程序和民事程序的重合等问题,甚至还为权力寻租提供了运作空间。其实这些问题的出现,都根源于采矿权的立法定义中的第一句:“在依法取得采矿许可证规定的范围内”,这个状语的表达在定义中凸显了行政权力的主导性,使得民事程序被行政程序所涵盖。通过将采矿权与开采权和矿产资源权进行概念区分,我们将更好地把握采矿权的定义。
  第一,采矿权与开采权。根据《民法通则》81条第2款的规定和《物权法》123条的规定,[2]采矿权是一种财产权,系民事权利,而开米权是一种行政许可后的行为权利。采矿权的立法定义中,既包含了财产权,又包括了行为权。采矿权作为一种民事财产权,其主体并没有通过行政许可程序进行限制。与之相反,开采权的主体有资质要求,也存在行政许可的程序限制。采矿权本质上是一种民法上的财产权,[3]这种占有状态并不是开采状态。
  第二,采矿权与矿产资源权。采矿权的客体是矿产资源和矿产品,不是特定的矿产,是他物权形成前提,其主体并不唯一,而矿产资源权的主体却是唯一的。根据《宪法》9条第1款的规定[4],矿产资源属国家所有,因此采矿权中开采权的对象就建立在矿产资源权的客体之上。采矿权的主体仅仅在国家所有权的基础上行使开采权,但事实上矿产资源并不是采矿权的客体,因为物权的客体必须具有独立性,是可以直接支配的特定物,而不是抽象的种类物。当然,矿产资源不是物权的客体,只有把矿产资源转化为矿产资产时,才是采矿权的客体。
  (二)采矿权与矿产资源国家所有权的关联
  1.采矿权依附于矿产资源国家所有权
  从我国《物权法》的规定来看,我国法律坚持了“区别所有,平等保护”的立场。不管是什么所有权,在法律面前都受到同样的保护,不进行区别对待,不因是国家所有权,就有别于私人所有权。国家所有权同样符合社会主义市场经济的基本规律,也将通过民事权利的形式表现出来。
  我国《物权法》第五章表明了国家所有权的平等保护观点。既然国家所有权被《物权法》平等保护,自然作为属于国家所有权的矿产资源,也将在《物权法》中占有一席之地。继《宪法》及相关法律后,《物权法》46条又进一步以法律的形式对国家所有权进行了规定,着重强调矿产资源归国家所有,防止其私有化。矿产资源国家所有权在《物权法》中的明确规定,为矿产资源价值的实现提供了法律依据。矿产资源属于国家所有是一种制度选择,因为矿产资源是经济发展和社会建设的物质基础,作为一种自然资源,具有稀缺性,因此规定其为国家所有,不仅体现了国家政府在整体经济上的宏观调控,也符合可持续发展的规律。我国经历了从计划经济向市场经济转型的过程,其间矿产资源国家所有权的实现也经历了从“归属”到“利用”的财产观念变革。根据我国《物权法》118条的规定,[5]我国矿产资源所有权实现了从直接行使到间接行使、从无偿开采到有偿开采、从申请审批行政许可到出让的转变历程,这也符合所有权的静态归属到动态利用的观念。[6]而我国《物权法》123条的规定表明采矿权是依附于矿产资源国家所有权的,是矿产资源国家所有权的实现形式之一。
  2.采矿权是矿产资源所有权的实现方式
  矿产资源所有权的实现方式有两种:一种是国家作为所有权的主体来实现,一种是国家将矿产资源所有权的部分权能让渡给非所有权人。第二种方式中就包括采矿权,国家作为间接获得矿产资源价值的所有人,让符合条件的非所有权人直接行使矿产资源的权能。
  矿产资源国家所有权需要通过采矿权的具体权能得以实现。采矿权的权能主要有四个方面:占有、使用、收益和处分。从采矿权的角度看,不存在事实上的处分,因为采矿人并不是事实占有人,因此只存在法律上的处分。从国家所有权的角度看,矿产资源国家所有权的处分,只能通过采矿权人的处分表现出来,这也是国家所有权人对矿产资源的处分。以上权能,我国《矿产资源法实施细则》都有了明确的规定,内容涵盖了采矿人的权利、义务与责任等相关内容。总之,在理解矿产资源国家所有权的实现方式上,大致就可以从宏观层面和微观层面两个角度来考量。微观层面就是采矿权人的具体权能,即占有、使用、收益和处分权能,宏观层面就是采矿权人的权利、义务以及责任等有关方面。采矿权是矿产资源国家所有权实现的重要实现方式,因此对采矿权法律制度的进一步规范具有了重要意义。
  二、采矿权法律性质的争议
  (一)采矿权法律属性争议的由来
  采矿权的财产性质经历了从模糊不明到逐渐清晰的过程,采矿权的流转也经历了从禁止到许可的历程。1986年的《矿产资源法》规定了采矿权人需要交纳资源税和补偿费,表明采矿权具有财产性质,但同时在该法中也规定了禁止采矿权流转,以法律的形式在一定程度又否定了采矿权的财产属性。而后在通过的《民法通则》的81条第2款规定中,又肯定了采矿权的财产属性,在该法中把采矿权归为与财产所有权有关的财产权之一,但是非常可惜在实践中《民法通则》的规定并没有得到落实,其采矿权的财产属性也没有被凸显。1994年的《矿产资源法实施细则》忽视了对采矿权属性的规定,只是对采矿权进行了一个概念上的界定。1996年修改后的《矿产资源法》规定了采矿权的有偿取得制度以及限制流转制度,再次肯定了采矿权的物权属性,但是在6条中也同时规定了禁止将采矿权倒卖牟利。那么采矿权的法律属性到底是什么,随着理论界研究的越发深入,各种学说也随之产生。2007年的《物权法》的123条把采矿权界定为“用益物权”,规定了矿藏属于国家所有,国家实行自然资源的有偿使用,采矿权可以自由流转,这不仅确定了采矿权的法律属性,也表明其具有财产性质。但是,为什么不在《矿产资源法》确定采矿权的法律属性,而是在其他法中确定采矿权的法律属性,这也是一个值得深思的问题,也为下文探讨采矿权的法律属性问题埋下了一个伏笔。
  (二)采矿权法律性质的理论分歧
  采矿权的法律属性到底属于哪一个,不同学者有不同的见解,每一个见解的背后都有一个讨论问题的基点,这个基点就是我国《物权法》123条提及的采矿权的规定。采矿权被放在“用益物权”一编,可以看出采矿权的用益物权属性。但是由于采矿权涉及到多个学科领域,从不同角度对采矿权法律属性的争论一直没有停止。从一开始认为采矿权的法律属性是行政特许权,再到《物权法》出台后采矿权的财产属性,主要的争议焦点也逐步演变为采矿权到底属于哪一种民事权利,这同样也是采矿权法律属性理论分歧之所在。从目前来看,我国立法者把采矿权的法律属性放在了用益物权一编,旨在回避采矿权法律属性的争议,这种态度并没有解决实际问题。[7]我国学者在专著中将采矿权大多置于“特别法中的用益物权”[8]、“准物权”[9]、“特许物权”[10]、“特殊用益物权”[11]等,这种编排顺序将对采矿权的法律属性的探讨带入了一个高潮。关于采矿权法律属性的学说有很多,但归纳起来主要有两类,一种物权模式下的采矿权,一种是非物权模式下的采矿权。物权模式下的采矿权法律属性学说主要有:特许物权说[12]、特别物权说[13]、用益物权说[14]等,而非物权模式下的采矿权法律属性学说主要有:资源权说[15]、公权说[16]、债权说[17]等。
  (三)采矿权法律属性争议的辩驳与厘清
  关于采矿权法律属性之争,前提就是要明确采矿权的物权性和特殊性。所谓物权性,指的是采矿权在法律属性上是一种物权,到底是准物权、特许物权还是自物权,都有一个共识的前提,那就是采矿权的物权性。采矿权具有用益物权的性质,并不是一种纯碎的物权,具备占有、使用、收益的权能。采矿权具有支配权能,可以对开采出来的矿产品进行直接支配。采矿权是财产权,是一种财产性民事权利,其典型的特征就是以经济价值的实现为目的。采矿权的客体是物,主要是有体物,诸如有形的矿产品等。采矿权具有排他性。从采矿权的物权特征上看,可以肯定的采矿权的物权属性,这也是区分采矿权物权属性学说和非物权属性学说的关键所在。同时,从我国的立法体系看,也可以肯定采矿权的物权属性,比如《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等,都表现出采矿权的物权属性。
  采矿权又具有其特殊性,这种特殊性主要表现在三个方面:
  第一,采矿权具有公权和私权的双重属性。采矿权许可证的取得需要经过行政机关的许可,这就明显带有公权力的色彩。采矿权的权利内容里面有公权力的属性,主要表现在国家对采矿权的主体进行了严格限制,只有具备一定资质的社会组织和个人才有权利申请取得采矿权许可证,此外国家对资质的审查也比较严格。因此,从这一点上看,国家对于采矿权的取得是有干预的,只不过这种干预是基于矿产资源的稀缺性和社会公共性。物权法中所规定一般物权,其取得并不需要采取申请加批准的方式。而因为采矿权具有公权力的色彩,使其区别于一般物权。对于采矿权人来说,要想开采和利用矿产资源,就必须依法申请获得行政机关的许可,然后按照许可证的范围规定去开采和利用,这就在物权的权利行使和取得方面进行了一定的限制。这些权利的取得和变动不能按照《民法通则》和《物权法》的规定,而是要按照行政法或者其他特殊的规定。虽然采矿权具有公权和私权的属性,但是都改变不了采矿权的本质属性,那就是采矿权的物权性。
  第二,采矿权的客体具有特殊性。根据我国《矿产资源法实施细则》6条的规定,开采的对象是矿产资源和所开采的矿产品,那么采矿权客体的特殊性表现在哪里呢?那就是所有权和消耗性的差异,即所有权的差异:物权法规定的用益物权,是用益物权人和所有权人相分离,他人在非所有权的基础上对动产和不动产享有的占有、使用、收益的排他性权利,并不消耗标的物本身,也没有处分的权能,具有确定性和返还性,当用益物权的存续期限届满,所有人会立即行使自己的直接支配权。而采矿权的客体是特定矿区范围内的矿产资源以及获得开采的矿产品,矿产资源的开采和利用,会消耗标的物本身,不具有可返还性,这也是由于矿产资源的稀缺性和社会公共性所决定的。从这个角度看,采矿权的客体不同于普通用益物权的客体,正如有的学者说:“矿产本身不复存在,不符合用益物权的特点”,[18]“不符合用益物权的基本概念”,[19]开采和利用后的矿产资源不能返还给矿产资源所有人即国家。这也正是采矿权与一般用益物权的重要区别。[20]
  第三,采矿权人义务的复合性。由于采矿权具有公权和私权的复合属性以及采矿权的客体特殊性,因此,采矿权人义务也具有复合性。因为矿产资源具有稀缺性,因此受到国家的重视。当然,采矿权人不仅仅要履行一般用益物权人的义务,还要履行其他公法上的义务,诸如采矿权的行使过程中,要严格接受行政机关的监督,不得改变开采方式,缴纳使用费和资源补偿费等。同时,在开采和利用矿产资源时,不得损害生态环境,要坚持保护生态环境,保持可持续发展等理念。从立法规定看,采矿人具有如下义务:限期性义务(根据一定期限开采)、合理开采义务、矿产品依法处分义务、守法义务等。
  三、采矿权性质学说评析
  (一)采矿权特许物权说的评析
  采矿权特许物权说有其合理性的因素存在,也有不足之处。它的合理性体现在采矿权人的公法义务。特许物权是经过行政许可后才可以获得开采和利用矿产资源的权利,国家在其中扮演着社会事务公共管理者的身份[21],而采矿权人则扮演着被管理者的身份,这种身份关系不仅凸显了采矿权人的公法义务,也强调了采矿权和公权力的关系。该学说的不足之处表现在:民事主体地位不平等。国家作为矿产资源所有人与采矿权人的地位是平等的,不应存在管理与被管理的关系,这有违《民法总则》的有关规定,采矿权的取得应该通过合同,而不是通过行政许可。因此,从这个角度看,特许物权说是存在理论缺陷的。
  (二)采矿权特别物权说的评析
  采矿权特别物权说,认为采矿权是在特别法意义上的一种权利,或者说是特别法上的物权。这个学说最大的缺陷是不同学者对特别物权有不同的理解,有人认为采矿权特许物权就是一种准物权,有人认为采矿权特许物权是一种特别法上的物权。理解的不统一,导致难以揭示采矿权特别物权的法律属性。针对以上两种理解我们可以作出如下的理性判断:首先,《矿产资源法》是一个特别法,如果认为采矿权的法律属性是特别物权,则没有表现出矿业权的本质,只是强调了法律适用;其次,如果认为特别物权是准物权,这种概念上的提法虽避免了理解上的混乱,但是对于什么是准物权,什么是特别物权,却始终没有给出一个统一明确的定义。综上,采矿权特物权说是有理论缺陷的。
  (三)采矿权准物权说和准用益物权说的评析
  采矿权准物权说也有一定的理论缺陷:首先,准物权是一个学理概念,并不是一个立法概念,因此,对于准物权概念的理解就会存在分歧,不利于判断采矿权的法律属性。张俊浩教授认为,准物权不是物权,是一种法律性质类似于物权,准用物权法规定的财产权。而崔建远教授认为,准物权就是一种物权。两者概念界定的差异,导致对采矿权法律属性理解的差异。其次,通过准物权的类概念来建构一种法律秩序,往往不能真正解决实际问题。准物权只是一个类概念,是一个权利体系,包括采矿权、探矿权、渔业权、采伐权等,每一个权利都有各自的特点,并不是添加了一个准字就能说明某一种权利的法律属性。换言之,用准物权这种不确定的概念来解释采矿权法律属性也是片面的。再次,准物权的法律地位不确定。迄今为止,没有在立法上看出准物权与其他法律之间的关系,也就是说,法律并没有厘清准物权和典型物权之间的界限。有人认为,以客体的不确定性作为区别依据,[22]也有人提出抽象出一个核心标准,[23]不管是采取哪一种标准,都没有认识到采矿权的本质问题,都不能很明确地说明问题。最后,“准物权”在内外体系中的不兼容性。从外部体系看,准物权是否与物权、债权等民事权利有冲突,是否与物权法内体系的权利有重合,这都是值得探索的问题;从内部体系看,准物权作为一种权利的类概念,比如采矿权、探矿权、渔业权等,有违背物权法定的嫌疑。这实质上就是一种以伦理原则为主的内部体系和以形式逻辑为主的外部体系相结合的开放的、价值导向的思维模式。[24]尽管各个国家对采矿权的立场都有所不同[25],但是作为一种理解问题的思路,我们欠缺对准物权的历史考察。[26]综上所述,采矿权准物权说的理论存在缺陷,而同样的问题采矿权准用益物权说也存在。
  (四)自物权说的评析
  采矿权自物权说。由于矿产资源具有稀缺性,该学说将采矿权的法律属性认定为自物权,其理论缺陷主要表现在对矿产资源的处分权能理解上。所有权的四项权能分别是占有、使用、收益和处分,具备这四个典型的权能是一个自物权典型的特征。那么,出让、转让等流转方式是不是一种处分权能的体现呢?本文认为此类流转并不是一种处分权能的体现,因为矿产资源属于国家所有,真正的所有权人是国家,而不是采矿权人。现实中采矿权人对于矿产品的的支配过程仅仅是一个使用过程,体现所有权的使用权能,而不是所有权的处分权能,从这个意义上讲的话,采矿权自物权说是有理论缺陷的。
  (五)非物权模式下的采矿权法律属性学说的评析
  非物权模式下的采矿权法律属性学说,主要有资源权说、公权说、债权说。到目前为止,以上三种学说在理论界都没能得到支持。债权说,是早期对采矿权法律属性的认识,理论尚不成熟,自从颁布相应的法律法规后,尤其是《物权法》出台后,这种学说就不攻自破了。资源权说和公权说,这两种学说都存在一个共同的理论缺陷,即没有揭示出采矿权的本质问题。采矿权的本质是一种私权利,而不是公权力,虽然有公权力的色彩,但不能仅凭这一点就认定采矿权的法律属性就是公权。资源权说,认为米矿权就是一种资源权,这是一个片面的理解,是对米矿权属性的形式化理解,并没有理解其本质。虽然矿产资源作为一种稀缺资源,具有不可再生性,所有权归国家,但是也不能认定是公、私法内容合体的协同性权利。采矿权作为一种私权利,不能因为采矿权的取得方式具有公权力的色彩,就认定其是一种资源权,这显然是不符合逻辑的。综上所述,在理解采矿权本质的问题上,

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