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【期刊名称】 《知识产权》
论国家科技治理中的专利制度安排
【作者】 毛昊【作者单位】 国家知识产权局发展研究中心{副研究员}
【分类】 专利法
【中文关键词】 国家治理;科技体制;体制机制改革;专利制度;创新驱动发展
【英文关键词】 national governance;science and technology system;institutional reform;patent system;innovation-driven development
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 64
【摘要】

尽管专利制度安排能够有效弥补传统科技治理模式的弊端,但两者在国家行政管理、法律战略和政策体系等层面均仍存有交叠与冲突。传统科技治理模式未能将专利视为一套良好运转的制度性安排内嵌其中。然而,专利所具有的市场私权和政策工具属性,决定了其能够在政府科技治理和科技创新的市场治理体系中发挥重要作用。专利制度能够有效聚合创新资源,破解科技市场的“阿罗悖论”和“机会主义”,降低举国体制中重大科技项目风险,改进传统科技奖励体系,给予创新者持续创新的内生动力。专利制度亦能构建起以知识产权为核心的资源生态,促使市场主体技术创新的动力制度化、内生化,加速形成现代化企业知识产权治理模式。新一轮的国家科技体制机制改革应当在既有科技体制中强化专利的制度安排,发挥专利制度对创新资源配置的基础性作用,提升科技和专利在行政管理、法律修改和战略制定中的协同效率,改进专利制度对市场研发和组织行为演进的功能效用,促进专利与科技工作的深度融合,进而实现从专利治理、科技治理到国家创新治理的转变。

【英文摘要】

Although Patent system can effectively improve the traditional model of science and technology management, China’s IP management system and science and technology management system are still overlap and conflict with each other in the country’s legal, strategy and government policy. The traditional science and technology system does not take patent rights as a good institutional arrangement. However, patent bears the characters of private rights as well as policy tools, which determines the patent system can play an important role in the traditional technology management and scientific and technological innovation in the market. Patent system can effectively aggregate innovation resources, crack down “arrow paradox” and “opportunistic” in technology market, reduce the project risk under the whole nation system, improve the traditional science and technology reward system, and invest sustainable innovation impetus to innovator. Patent system can also build up an ecological resources focusing on IP, enable the market the capacity to formulate dynamic system, accelerate modem enterprise intellectual property management mode. A new round of national science and technology system reform should strengthen the patent system, enhance the efficiency of the administration system, play the basic role on the allocation of innovative resources, and improve the R&D capacity and organizational behavior on using patent system. Innovation-driven development strategy not only speeds up the integration process of technology and intellectual property rights, but also provides a strong guarantee for the transformation from scientific and technological governance to innovation governance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1230659    
  一、引言
  在公共政策领域,治理就是体制与制度的安排,是利益竞争集团间互相作用的原则、规范和决策程序。作为国家创新治理体系的核心,科技治理是对科学技术的权利义务、职责范围和管理机制的结构化设置和制度性安排。中国的科技治理体系在国家经济由高度计划转向引入市场机制的背景下产生,具有强大的体制惯性,时至今日,政府仍旧习惯依靠于传统体制下计划和政府指令实施资源配置,客观造成了科技与经济结合并不紧密,科技成果产业化存在严重脱节等问题。[1]国家治理现代化的发展进程中,亟需借助市场化的配置资源方式,建立起能够有效适应创新主体多元、活动多样、路径多变的治理路径。
  专利制度是能够有效配置市场资源的基础性制度,其与稳健的价格货币体系、开放市场、契约精神和其他形式的私人财产共同构建市场竞争秩序的基石,[2]为国家实现由投资型、资源型驱动向知识驱动提供基础制度保障。作为专利制度运行的产物,专利权是最高形态的私有产权,[3]不但能够有效引导市场竞争和商业发展,而且也正在成为国家财产存在和价值流转的重要载体。基于专利的私有权利及政府治理的双重属性,其完全能够在改进国家传统科技治理模式中发挥基础性作用。
  历史发展经验表明,科技创新是国家全面创新体系的核心,科技强国无一不是知识产权强国,构建强大的专利能力是实现国家科技强盛的必由之路。如果能够营造良好的知识产权制度环境,在依法保护的基础上推行科技创新与制度创新,那么国家成为创新强国的概率就会大大增加。寇宗来据此指出,近代中国与欧洲国家的重要区别就在于缺乏有效的专利技术保护,社会技术进步主要由商业机密推动。[4]正是由于专利制度在鼓励信息披露、提高技术知识累积中所发挥的不可替代作用,一旦丧失了专利制度的保护,技术与知识无法共享,不但降低了社会整体创新效率,也提高了技术失传风险。因此,在国家科技、经济和社会发展进程中,一套基于专利制度的新兴治理安排自然成为大国崛起的内生呼唤。
  按照现行模式,专利与税收、金融、政府采购、贸易管制等共同作用于国家科技治理体系,已经成为科技发展中有效的政策工具。[5]然而,受既有科技体制惯性影响,尽管专利技术往往被认定为科技成果,但国家技术市场中的专利技术转化占比极低,《科技成果转化法》《科技进步法》与《专利法》客观存在包含与交叠;国家科技与专利两套工作体系在中央层面独立运行,但在地方层面却形成了专利管理依附于科技管理的情况,专利治理模式缺乏整体性、自主性和主体意识。[6]科技与专利在体制和机制层面[7]存在内生的矛盾与冲突。有鉴于此,如何进一步在科技体制中更好地发挥专利制度的法律、技术和市场属性,实现专利制度对创新资源的有效配置,促进专利制度成为贯穿于科技治理模式的、完整的制度性安排,是深化科技体制改革与完善专利制度建设的现实难题。
  对此,本文尝试从现行科技和专利的政府行政管理机构设置和工作管理角度出发,探讨两者在深度融合过程中可能存在的问题,进而提出依靠专利制度改进传统科技治理体系的思路与方法,以期为创新驱动发展战略下国家创新治理改变和科技体制改革提供有益借鉴。
  二、国家科技与专利的政府行政管理机构设置
  目前,我国政府在管理科技工作过程中以科技决策机制、资源配置机制、经费使用机制和科技评价机制为核心,建立了国家科学和技术工作的管理构架和制度设置。图1表明,科技治理体系参与主体包括了国家科技、发展改革、工信、商务、财政、教育、人力资源、知识产权(专利)和基础科学等部门。作为驱动中国科技体制运行的中心载体,科技部的工作主要包括科学体系和技术体系两部分内容,科学体系的重点在于知识生产,技术体系的重点在于技术进步和商业化。
  图1 国家科技治理的体系构架[8]
  新一轮国家科技体制改革中,科技部积极拓展传统科技项目的治理模式,[9]以提升创新对国家经济社会发展总体绩效影响为目标,[10]联合有关部门实施了协同治理模式的改进,逐步形成了涵盖要素、主体、关联、产业、区域和环境的六大类政策体系。[11]其中,要素政策包括科技投入、人才政策和科技基础设施政策;主体政策包括企业、高校院所和服务机构政策等;关联政策包括产学研、军民融合政策和科教结合政策等;产业创新政策主要是针对特定产业的创新政策;区域创新政策主要是针对特定区域的创新政策(如示范区政策、高新区政策等);创新环境政策包括市场环境政策、科技金融政策、国际化政策和文化环境政策等。
  与科技部在国家科技治理体系中的定位不同,国家专利管理部门主要承担了国家专利制度建设、保障与服务功能,其工作体系主要由“专利制度管理”和“专利工作的行政管理”两部分组成。[12]其中,专利制度管理围绕专利审查、复审和无效环节展开,包括专利法律、实施细则和审查指南的内容,具体涉及:专利审查的流程、标准、周期与质量控制;专利制度效用的权属政策(职务发明专利的权利归属和职务发明人权益政策)、收费政策、信息公开政策和专利许可政策;专利复审、无效及审判政策等。专利工作的行政管理则以专利确权为基础,执行着促进专利制度在国民经济体系中效用发挥以及实现专利价值的基本功能,具体涉及:国家知识产权与专利战略推进,与专利有关的行业和区域政策,省部会商政策,强省、强市、强县、园区、集聚区政策,企业与品牌培育政策,专利与知识产权标准化政策,专利质押融资、专利保险与资产评估政策,专利行政保护政策,知识产权服务业政策,专利产业化与运营政策等。
  如果进一步将科技政策和专利政策进行比较,我们发现科技和专利拥有各自的政策优势:作为国家专利的审批机构,国家知识产权局拥有丰富的专利审查、管理和服务人才,了解专利的基础技术属性,熟悉如何在提升专利价值基础上推进高质量专利的产业运用和转化,具有其独特的发明人权属政策、专利转让许可政策和专利金融政策;但是与传统部门相比,国家专利管理部门整合社会资源和政治博弈的能力较弱,在缺乏有效政策资金和平台支持下,引导市场主体培育高价值专利,提升专利产业化活动水平的难度增大。而科技部门拥有强大的资金、项目和平台体系支持,在推进产业研发、技术产业化中具有独特优势;但受传统科技管理模式影响,科技成果管理模式往往忽视了高质量专利的产出和运营规律,未能充分实现对发明人的激励,项目管理的惯性思维严重,利技奖励政策不能很好地面向市场。卧槽不见了
  从既有科技体制的资金、项目和平台角度看,两者除各自所具有的优势外,也存在着治理模式的交叠与重合:中央层面,科技成果、权属政策和科技金融的核心实际上就是专利;地方层面,战略推进、省部会商、区域、园区、企业等政府管理中两者亦存在较大程度的交叠,越是接近于地市、区县,科技与专利工作的区分度越是模糊。科技与专利的冲突,既降低了国家科技体制的运行效率,也制约了专利制度在国民经济中的功能发挥。
  基于上述情况,为促进国家科技和知识产权(专利)工作更为顺畅地运行,国家建立了科技创新和知识产权两套工作协调机制:一方面,通过国务院科教体制领导小组、国家科技体制改革和国家创新体系建设领导小组,综合协调统筹科技体制的治理工作。另一方面,成立了知识产权部际联席会议机制,以促进知识产权在国民经济和创新发展体系中的作用。不久前由国务院领导担任召集人的知识产权部际工作协调机制已经完成。[13]问题在于,系列协调机制有效平衡了部门的权利和利益,但也将既有的分歧公开化、甚至制度化。政治博弈能力相对较弱的部门借助部际联席会议机制强化了市场资源和政治资源的调配的能力。对此,我们需要思考,国家科技与知识产权的双向协调机制是否能够真正有效地促进专利制度在国民经济中的运行,还是在更大程度上造成了工作的重复建设?作为相对弱势的专利部门,应当如何借助协调机制平台提升专利融入国民经济和创新发展体系的效率?在未能实现国家创新发展体制机制改革的背景之下,应当如何引导科技和专利两种治理模式的协同发展?
  三、国家科技与专利的法律和战略治理
  中国科技治理模式发展进程是以科技体制法制化和国家科技战略调整作为两轮驱动。1978年第一次全国科学技术大会召开时,中国的科技机制仍处于计划经济框架之下。1984年中国专利制度建立后,专利作为一种更具市场化属性的成果权利,有效弥补了科技成果的计划管理弊端(我国科技体制改革中的重要节点见表1)。但国家科技与专利行政管理体制的分割,客观阻碍了专利制度安排进一步传导至由科技部门主导设计的国家法律、战略和市场层面。国家科技部门所主导的法律和战略也经常与知识产权部门的法律与战略产生冲突。
  表1 中国科技体制改革中的重要节点
  

┌───┬────────────────────┬──────────────────────────┐
  │时间 │事件                  │意义                        │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1978年│第一次全国科学技术大会         │制定科技发展的指导方针               │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1979年│发布《科技进步奖励条例》        │尝试扩大科研机构自主权,初步发展技术市场      │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1984年│通过《专利法》             │确立专利制度                    │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1985年│关于科技体制改革的决定         │构成了后续科技体制改革的基本框架          │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1986年│成立国家自然科学基金委员会       │资金国家基础研究                  │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1987年│通过《技术合同法》           │确立技术市场                    │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1993年│发布《科学技术进步法》         │确立科学技术为经济建设和社会发展服务        │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1994年│发布《农业科技成果推广法》       │促进先进农业技术的推广与应用            │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1995年│关于加速科技进步的决定         │提出国家科教兴国战略(科技大会)          │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1996年│实施《促进科技成果转化法》       │依法对研发科技成果的完成人和转化贡献者予以奖励   │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │1999年│发布《关于加强技术创新发展高科技实现产业│促进技术产业化(科技大会)             │
  │   │        化的决定》       │                          │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │2000年│发布《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若│促进软件产业发展                  │
  │   │         干政策》       │                          │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │2006年│发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》│走自主创新之路,建立国家创新体系(科技大会)    │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │2008年│颁布《国家知识产权战略》        │确立国家知识产权战略                │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │2012年│《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建│全面部署深化科技体制改革和创新型国家建设(科技大会)│
  │   │        设的意见》       │                          │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │2015年│《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发│正式提出国家创新驱动发展战略            │
  │   │     展战略的若干意见》      │                          │
  ├───┼────────────────────┼──────────────────────────┤
  │2016年│《国家创新驱动发展战略纲要》      │全国科技创新大会、两院院士大会和科协大会      │
  └───┴────────────────────┴──────────────────────────┘

  首先是法律层面的关系。如果以1985年“关于科学技术体制改革的决定”作为国家科技体制改革的起点,我们发现国家科技体制改革三十年的进程也是科技体制法制化的进程。中国先后颁布了系列与科技体制密切相关的国家法律(条例):1979年《科技进步奖励条例》提出扩大科研机构自主权,初步发展技术市场;1984年《专利法》的颁布实施,标志着专利制度的建立;1987年通过《技术合同法》建立起国家的技术市场;1993年发布《科学技术进步法》确立科学技术为经济建设和社会发展服务的总体制度框架;1996年《促进科技成果转化法》的实施,提出依法对研发科技成果的完成人和转化贡献者予以奖励。
  总的来看,传统科技治理模式仅将《专利法》作为科技法律的一项构成。但在科技体制中,专利本身就是以技术成果的形态存在,故而现行专利法律和科技法律不可避免地存在交叠,甚至产生冲突。例如,《科技进步法》中对财政资助项目科技成果所形成的专利权属问题作出了安排,专利工作体系基于《专利法》也明确规定了财政资助项目科技成果所形成的专利的归属。对此孙远钊指出,作为国家专利政策的上位法律,《科技成果转化法》和《科技进步法》在内容上同《专利法》及相关规定经常存有不一致的表述,主要表现在对于约定有限原则的限制、职务发明奖酬的法定比例、职务发明奖酬的兑换条件、职务发明奖酬对象、职务发明奖酬的支付主体以及职务发明奖酬的获得者六个方面。[14]与科技不同,专利流通于市场、更具制度保障。在两部法律产生重合的部分中,《美国拜杜法》的经验已证明产学研合作的本质内核在于专利,技术成果转化的核心也是专利。如何能够妥善处理上述法律间存在的矛盾和冲突,提升法律制度的实施与执行效率,是在科技治理模式中建立专利制度安排的核心议题。
  其次是战略层面的关系。在国家发展进程中,中国曾先后颁布实施了“科教兴国战略”(1995)、“自主创新战略”(2006)和“国家知识产权战略”(2008),并一度将科教兴国(国家中长期科技规划)、人才强国与知识产权战略作为国家发展的三大战略,共同构成建设创新型国家的行动纲领。[15]2015年《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》全面阐释了加快实施“国家创新驱动发展战略”的总体思路、主要目标,提出让知识产权制度成为激励创新的基本保障。从科技驱动、知识产权驱动发展到创新驱动,实际上就是科技与知识产权向社会经济全面转化的进程。创新驱动发展战略既强调了技术变革,又突出了专利的制度性因素和商业化应用,明确了技术变革后技术成果的产权界定与价值实现,是历史中三大国家战略的凝练与延续。2016年《国家创新驱动发展战略纲要》在继续强化知识产权对创新制度保障认识的同时,提出知识产权战略与标准战略、质量战略共同构筑了支撑国家创新发展的战略保障。客观上讲,从“三大国家战略”到“三个战略性保障”,知识产权作用定位已经略有调整。如果说国家科技创新战略已经升级为创新驱动发展战略,那么国家知识产权战略应怎样在创新驱动中寻求自身定位?参考日本、韩国等国家的历史发展经验,其通常经历了贸易立国、技术立国、知识产权立国的转变演化过程。对此,我们也需要反思,是否能够将知识产权作为一种价值理念和国家使命嵌入科技创新系统,进一步提升知识产权战略在国家战略发展中的定位。
  四、国家科技与专利的组织行为治理
  资源配置既能够通过市场解决,也能够通过政府(或企业内部)的指令解决,前者存在市场交易成本,而后者则因政府指令方式的存在而在市场交易成本的基础之上引发了市场管理成本。传统科技体制具有典型的计划性,而专利制度及其治理模式充分体现了市场化的制度安排,专利制度通过市场方式有效弥补了传统科技治理模式中计划管理的弊端,促进了资源配置、市场交易和市场行为效率的提升。
  (一)科技举国体制中的专利治理
  科技举国体制以及国家科技计划是历史形成的产物,体现出国家意志和民族精神。在新中国的成长历程中,科技举国体制产出了一大批重大科技成果,是实施“国家大科学项目”的必然选择。[16]但科学的终极目的是探索未知领域,任何计划和预测都不能对未来作出完美预期。举国体制在成为有效应对大科学和重大科技项目制度安排的同时,也涉及巨大的项目风险,更面临着重大技术攻关项目向国民经济领域实现技术转移与技术扩散的问题。部分举国体制中的科研项目缺乏明确的市场化预期,具有因科研投入缺乏有效利益扩散机制而转化成为高额社会成本的风险,造成了科技研发效率以及市场控制力的降低。
  伴随着政府科技资源及民间科技资源配置方式多元化,科技举国体制与市场经济兼容性逐步增强。在举国体制中增加专利的制度安排,就是发挥科技举国体制与市场经济的相容性,实现局部计划配置与整体市场配置相结合。专利制度确定了产权归属,形成了技术扩散的制度保障,对创新资源要素具有流动导向与创新资源优化配置的功能,能够促进创新资源流入最有效率的生产部门,并以此实现对资源的有效维护和追加利用。高铁等项目的成功经验不仅在于集举国之力实施产品项目攻关,更在于借助对高铁项目的知识产权改进和权利取得,实现了市场控制能力的提升,保障了举国体制下研发资金投入使用的效率。在科技举国体制之下,专利制度能够成为贯穿于科技计划和市场体制的连接线。
  (二)国家科技奖励中的专利治理
  科技奖励制度是国家激励自主、激发人才活力,调动科技工作

  ······

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