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【期刊名称】 《法学杂志》
二氧化碳的排放控制与《大气污染防治法》的修订
【英文标题】 On Control Of Carbon Dioxide Discharge And Revision About Air Pollution Control Act
【作者】 常纪文【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 二氧化碳 排放控制 法律地位 污染物质
【期刊年份】 2009年【期号】 5
【页码】 74
【摘要】

二氧化碳之所以在大多数发达小国成为大气污染物质,主要原因是:这些国家负有减排二氧化碳的国际义务,须把减排机制纳入国内立法;版图狭小,适应气候变化的能力有限,把减排机制纳入国内立法符合自身利益;可以利用现有的大气污染监管机制对二氧化碳进行管理。这些国家大多不认真履行国际援助的义务,相反地,却集体对中国施加减排压力,要求把二氧化碳作为污染物质对待。按照中国立法对污染物质的定义框架,二氧化碳不是污染物质。一旦二氧化碳在立法上被作为污染物质,西方发达国家就会要求我国的环境立法建立排放标准和超标排放处罚制度,这将不利于我国工业的发展。目前我国没有减排二氧化碳的国际义务,加上版图大、抗气候变化的能力强,因此,不能轻易迁就这些国家的过分要求。但这不等于我国不采取实质性行动,我国可继续通过强化激励性的政策措施来节能减排。

【全文】法宝引证码CLI.A.1144989    
  一、国际社会对二氧化碳的法律地位还存在严重的分歧
  全球暖化即温室效应已成事实。大多数国家认为,温室效应是由二氧化碳等温室气体的无节制排放引起的,在联合国的推动下,国际社会于1992年签订了控制温室气体排放的《气候变化框架公约》,于1997年通过了设立温室气体削减目标的《联合国气候变化框架公约京都议定书》(以下简称《京都议定书》)。随着俄罗斯交存批准书,《京都议定书》于2005年2月16日生效。按照公约及议定书的规定,发达国家负有减排二氧化碳的国际义务。在法治的年代,批准公约的发达国家须把温室气体的减排纳入立法管制的轨道,如丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、英国和德国在20世纪90年代初期就开始征收碳税,至今大多数欧盟国家都已经征收了这一税赋。瑞典甚至从2006年7月1日起开始对横贯大陆的飞机的机票征税,以限制飞机的温室气体排放,其中经济舱的税收为每张票12.5美元,商务舱的税收为每张票56美元。新西兰于2007年4月开始征收温室气体排放税;日本从2007年起开始征收化石燃料税,征收的对象包括煤、石油、天然气,征收标准为每吨21美元。日本目前正在考虑对温室气体的排放征税。
  在温室气体排放管制方面,态度最为保守的发达国家是三个世界版图大国——美国、加拿大和澳大利亚。由于《京都议定书》设立了退约机制,在该议定书还没有生效时,美国就于2001年宣布退出《京都议定书》。加拿大由自由党主导的前议会曾于2002年12月10日以195票对77票的压倒多数批准了《京都议定书》,加拿大总理办公室也制订了一份计划,在2010年之前再增加投入30亿加元的资金,以完全实现《京都议定书》中规定的加拿大的减排目标。[1]但现任总理、保守党人斯蒂芬·哈珀(Stephen Harper)则在2006年当选后表示拒绝遵守《京都议定书》。他声称减排计划的目标不可能达到,为此努力会严重损害本国经济。该国环保组织“地球之友”对加拿大联邦政府提起履约诉讼。该组织在起诉书中声称,按规定,到2012年,加拿大的温室气体排放量应比1990年减少6%,联邦政府虽然签署了《京都议定书》,却没有在其规定的最后期限前减排任何温室气体,而温室气体正是全球变暖的原因之一,因此政府基于其懈怠应负有继续严格履约的责任。但是加拿大联邦法院于2008年10月21日驳回了起诉。[2]法官罗伯特·巴尼斯(Robert Barnes)在裁决中称,联邦法院无权判定政府在执行国际公约时是否措施得力。即使有权决定,也没有切实可行的办法执行判决。[3]上述两个国家有两个共同的特点,一是疆域广阔,适应气候变化的能力强大;二是要保持世界领先地位,必须持续发展工业,仍需要继续大额排放二氧化碳,因此,基于自身利益的考虑,两个国家在应对气候变化的国际合作方面,积极性都不高。这也是《京都议定书》长期受到美国搁置的重要原因。耐人寻味的是,美国联邦最高法院于2007年4月2日判决认定二氧化碳属于空气污染物,要求联邦环境保护局予以监管。[4]但是,美国政府至今未采取有力的措施来执行这一判决。现任总统奥巴马在总统大选期间,反复强调能源和气候变化问题的重要性,誓言彻底改变小布什政府在气候变化问题上的单边主义政策,重塑美国的国际形象,但《京都议定书》能否被美国批准仍然是一个变数。澳大利亚政府也是基于同样的理由一直不批准《京都议定书》,但由于几个太平洋小国——珊瑚礁岛图瓦卡和基里巴斯、马尔代夫等国一直致力于在国际法院起诉澳大利亚,澳大利亚也不想与美国一起成为国际社会的孤家寡人,于是澳大利亚新任总理陆克文于2007年12月3日签署了《京都议定书》。[5]
  而那些疆域狭小但为数众多的发达国家,如欧洲的一些国家,由于版图狭小,适应气候变化的能力有限,把减排机制纳入国内立法符合自身利益,因此这些国家有的为了满足自己的利益,履行了《气候变化框架公约》及其《京都议定书》约定的国际援助义务;而有的却不考虑自己的历史责任,不认真履行国际经济和技术援助的义务,不严格履行减少排放的国际法律义务,[6]相反地,却纠集起来,加入到施压大军中,集体对中国等发展中大国施加减排压力,一味地要中国承担巨大的温室气体削减责任,并把二氧化碳作为污染物质对待。按照《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的约定,发展中国家并无二氧化碳等温室气体减排的国际法律义务,因此,大多数发展中国家的环境立法既没有把二氧化碳等温室气体作为污染物质对待,也没有对二氧化碳的排放征收环境税费。这说明,欧美日等发达国家或地区之间,欧美日等发达国家或地区与发展中国家之间对二氧化碳是否属于污染物质的看法还存在严重的分歧。
  尽管如此,中国政府在2007年的巴厘岛会议上还是提出了自愿减排的举措,对全球气候变化的应对作出了重大贡献,得到了国际舆论的广泛赞扬。但那些呼声最高但疆域狭小的发达国家,如日本和欧洲国家,却不满足,对中国施加了更大的压力。值得指出的是,他们对中国和印度的态度截然相反,对印度的温室气体排放控制采取了宽容的态度,而对中国却持异常尖锐的态度。基于此,一些学者指出,发达国家立场不公正,其目的是限制中国的发展,是别有用心的。而中国一直坚持“共同但有区别责任的原则”,否认自己负有减排的国际义务。
  二、我国修订《大气污染防治法》时不宜把二氧化碳作为污染物质对待
  目前,我国正在修订《大气污染防治法》,一些认为二氧化碳是大气污染物的国家,开始以各种手段对中国进行游说甚至施加压力,要求中国在修订《大气污染防治法》时把二氧化碳的排放控制纳入法治的轨道。如在2008年中国与意大利、中国与日本共同举行的大气污染防治修订专家研讨会上,中方与会人员就明显地感受到这一压力。实事求是地说,温室气体的排放控制是国际大势所趋,中国作为全球关键的发展中国家之一,不可能游离于这个趋势之外。但是中国的《大气污染防治法》解决的是大气污染防治问题。那么,二氧化碳属于污染物质吗?现行的《大气污染防治法》并无相关的界定,正在修订的《大气污染防治法》在考虑借鉴《水污染防治法》(2008年修订)关于“水污染”的定义方法。《水污染防治

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