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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
行政诉讼检察监督论要
【英文标题】 On the Procuratorial supervision over odministrative proceedings
【作者】 胡卫列【作者单位】 国家检察官学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼;检察监督;全面监督
【英文关键词】 administrative proceedings; procuratorial supervision; all-round supervision
【文章编码】 1004-9428(2000)03-0046-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 3
【页码】 46
【摘要】

借鉴国外检察机关在行政诉讼中的公益代表人制度,结合我国的政治和法律制度,我国检察机关对行政诉讼的监督应该是全面的,但应有重点的开展。这种全面监督具有积极的现实意义。

【英文摘要】

Based on Chinese legal and political system and learned from foreign systems that prosecution organs act as representatives for public interests in administrative proceedings, the procuratorial supervision over administrative proceedings in our country should be an allround one and of practical significance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1203427    
  检察机关作为国家的法律监督机关,理应对行政诉讼活动实行法律监督,这是我国行政诉讼法的基本规定,行政法学界对此并无异议。但是,检察机关如何对行政诉讼实行监督却是一个争议较多的问题。理论界和司法实务部门对行政诉讼检察监督的一些基本理论问题尚缺乏共识,这方面的立法也不够完备,实践中还没有成熟的经验,这些都阻碍了行政诉讼检察监督职能的发挥。可以说,我国目前还没有形成检察机关对行政诉讼实行监督的有效机制。
  因此,吸收和借鉴中外检察机关监督行政诉讼的积极成果,立足于我国检察制度和行政诉讼制度的性质特点,进一步完善和强化行政诉讼检察监督,仍具有十分重要的现实意义。
  一、国外检察机关参与行政诉讼的情况
  由于不同国家行政诉讼和检察制度的重大差异,因而要对世界各国检察机关参与行政诉讼的情况、规律作出统一的归纳和把握是非常困难的。但是,从总体上说,西方资本主义国家的检察机关一般被认为是刑事公诉机关,组织上隶属于行政机关(司法部){1}(P58-59),其职能主要限于刑事诉讼领域,检察官只在案件涉及公共利益,即国家和社会利益、或是具有公共利益意义的公民权益时,才参与民事诉讼或行政诉讼,这类诉讼因而统称为公益诉讼{2}(P272)。根据不同的法系,可以概括为三种情况:
  1、大陆法系国家
  大陆法系国家具有独立的行政法院系统和较为完备的行政诉讼制度,检察官有时作为行政审判组织的组成部分,代表政府或公共利益,参与行政诉讼活动。
  法国是现代行政诉讼制度的发源地。作为最高行政法院前身的国家参事院于1831年设立了检察处,代表政府观点,后发展为政府专员,在行政法官对行政案件审理、判决前,先进行一次审查,提出自己的意见{3}。德国《行政法院法》第35条规定:“在联邦行政法院内任命一名检察长,以维护公共利益。”第36条规定了高级行政法院和行政法院内的公益代表人制度,在普通案件或指定案件中,他都可以作为州或者州政府的代表参加。该法第64条第4款还明确将其列为诉讼参与人,规定联邦行政法院要给予检察长发言机会。{4}(P353)对于行政法院违背公益的判决,无论原、被告是否同意,参与诉讼的检察官有权径自提起上诉要求变更{5}。
  2、英美法系国家
  英美法系国家没有独立的行政审判系统,由普通法院行使司法审查权。这些国家的司法审查一般采用与民事诉讼相同的程序和规则,强调对私人权利的保护,检察机关通常很少介入司法审查活动,只有在特定情况下,法律才授权检察官以原告身份提起司法审查,通过扩大原告资格范围扩大司法审查领域。
  英国的制度较为典型。在英国,总检察长必须参加涉及公共权利和利益、受颁布训诫令或宣誓予以保护的一切诉讼。在涉及英王的诉讼中,总检察长认为必要时可以参加,因为总检察长代表王权,王权代表社会,对于公共机构越权损害公益的案件,总检察长可以随时介入诉讼{6};总检察长可以授权公民以其名义提起诉讼,此时,总检察长是形式上的原告,而公民则是告发人{7}(P192-193);此外,根据《王权诉讼法》,涉及英王的诉讼,应由具体的政府部门作为当事人,如果没有这样对应的部门或者公民对它抱有疑虑,则可向总检察长提出,以其为被告{7}(P 246){8}。
  美国法第28卷第518条第2款明确规定:“联邦总检察长可参与或争议他认为美国的利益要求他参与以及认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”最高法院判例也确立了一些重要原则,“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益,涉及到宪法要求关心的国家事务,或涉及到国家有确保全体公民平等权利的义务等,联邦总检察长都有权提起民事、行政、甚至刑事诉讼”{9}。另外,国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查,主张公共利益。这就是重要“私人总检察长”理论{10}{11}。检察官在提起或参与的诉讼中,享有参与的权利,可以发表争议意见,还享有一定的调查权。
  日本1962年的《行政案件诉讼法》对检察机关参与行政诉讼的范围未作规定,但1988年的《未诉案件程序法》则包含了相关的内容。该法第15条规定:“在对案件陈述意见或进行审问时,检察官可列席之。”检察官可以陈述自己的意见。由检察官提出的请求,法院必须作出判决,有关案件的审理、判决情况,管辖法院必须通知相应的检察厅(第16条)。罚款判决,法官必须征求检察官的意见,检察官有权提出即时抗告或异议,从而使罚款判决丧失效力。检察官也可以就罚款判决签署执行命令,此命令与有执行效力的判决具有同一效力{4}(P138-400)。
  3、社会主义国家[1]
  随着前苏联的解体和东欧社会主义国家根本制度的逆变,社会主义制度在这些国家已不复存在,但他们曾经建立起来的法律制度作为人类法文化宝库中的一部分仍将永远存在。
  社会主义国家的检察制度是在列宁关于法律监督思想的基础上建立和发展起来的。检察机关作为国家的法律监督机关,享有广泛的权力。其中一项引人注意的权力就是一般监督权,即检察机关可以对行政机关的决定和行为是否合法实行监督,对不合法的决定和行为直接向行政机关或其上级机关提出抗议,要求纠正。因而,也就没有必要再向法院提起行政诉讼。所以,这些国家的检察机关大多可以参与行政诉讼,对诉讼活动实行监督,对不合法的判决、裁定提出抗议(或称抗诉),而没有提起行政诉讼的权力。这些国家中,南斯拉夫的行政诉讼和检察机关参与、监督行政诉讼活动的制度最为完备。检察机关有权:(1)对行政机关就行政纠纷所作的裁决实行监督;(2)在行政争议中,联邦检察长有权对法院判决向法院审判委员会提出关于保护合法性的请求;(3)对违法的行政行为,提起行政争议的诉讼程序;(4)在行政诉讼案件中,对终审判决实行审判监督,要求裁判作废、撤销、宣告无效或暂缓执行,并有权要求重新审理;(5)发现违宪性的案件,向宪法法院提起诉讼{12}。据南斯拉夫《行政诉讼法》规定(第2条),检察机关提起行政诉讼的范围限于违法的行政文件、行为有利于个人、组织,而侵犯国家和公共利益的情形。而行政审判监督的范围,则未作限制,只要判决违法,检察机关均可提出维护法制的要求(即抗诉,见宪法第21条){4}(P435)。
  上述情况表明,各国检察机关参与行政诉讼的情况虽然不尽相同,但西方资本主义国家的一个共同点或基本价值取向的是,检察机关作为政府或公共利益的代表参与诉讼,维护国家或公共利益。社会主义国家基于社会主义检察机关的性质,为维护社会主义法制的统一正确实施,对诉讼实行法律监督。法制的正确实施与国家和社会、公共利益无疑具有一致性。同时,虽然各国检察机关参与行政诉讼的范围、方式差别很大,但规定了参与制度的国家都赋予检察机关行使这项职能相应的权力和程序。另外,由于经济和社会的发展,传统的公众利益范畴已经拓展到消费品质量、环境保护、城市发展、社会治安、反对垄断以及现代文明带来的新的社会事务,西方国家通过逐步扩大原告资格范围,使越来越多的公共机构或团体获得了起诉资格,从而扩展了行政诉讼或司法审查的领域,加强了对公共利益的保护{11}{13}检察官为保护新的公众利益而参加民事或行政诉讼的职权范围,也相应地呈现扩大的趋势{2}(P31)。对国外的相关制度和状况及其发展趋势的考察,对于建立我国科学、系统、全面的行政诉讼检察监督具有重要的借鉴意义。
  二、我国检察机关对行政诉讼监督的历史与现状
  1、我国检察机关对行政诉讼监督的发展谨防骗子
  我国检察制度一般溯源到封建时代的监察御史制度。这一制度初建于秦代,唐时已相当完善,与检察制度虽有相似之处,但由于其检审不分,法政不分,与检察制度仍有本质区别{1}(P37){14}。
  旧中国检察法制度是吸收和借鉴大陆法系的基础上建立起来的,包含了检察机关参与行政诉讼的内容。1927年12月13日,国民政府公布的各省高等法院检察官办事权限和地方法院检察官办事权限暂行条例,都规定检察官有权“依照民事诉讼法规及其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。
  民主革命时期,革命根据地立法批判吸收了旧法统,也有类似的原则性规定。如1937年4月4日公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定:检察员有权“为诉讼当事人或公益代表人”。1941年公布的《晋冀鲁豫高等法院组织条例》也有相同规定。
  新中国成立后,改变了新民主主义革命时期“审检合署”的制度,检察机关成为独立的国家机关,赋予了广泛而重要的职权。1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5款规定:检察机关“对于全社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之”。1951年9月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第6款和《各级地方人民检察署组织通例》第2条第6款规定:检察机关“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关之重要民事案件及行政诉讼”。这些规定从立法上确立了检察机关在行政诉讼中的公益代表人地位,但事实上,当时我国行政诉讼制度并未真正建立起来,这一规定实际上无法执行。因而1954年第一届全国人民代表大会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》删除了检察机关参与行政诉讼的规定。检察机关恢复重建后于1979年通过的《中华人民共和国检察院组织法》,以及1983年修订后的该法都没有规定检察机关参与行政诉讼或民事诉讼的内容,检察职能实际上集中于刑事诉讼领域。1989年,我国颁布了第一部《行政诉讼法》,该法第10条就检察机关对行政诉讼活动实行法律监督作了原则规定,这一规定是与我国检察机关的性质相适应的。然而具体条文中却仅仅规定了按审判监督程序提出抗诉的一种事后监督方式,这与行政诉讼检察监督的整体要求还相距很远,需要进一步完善。
  行政诉讼检察监督的历史是与我国行政诉讼制度的艰难历程和检察机关“三起三落”{15}的曲折命运合拍的,这既有传统的影响,又有现实的原因。概括地说,是由于我国长期以来缺少民主、法治的传统,又有“重刑轻民”的历史。建国以后,“左”的思潮在政法战线表现为法律虚无主义,片面理解无产阶级专政理论,强调“打击”,忽视对权利的保护,否定权力的监督和制约。这方面的教训无疑是沉痛的,却也为我们在“依法治国、建设社会主义法治国家”的新形势下建构符合中国国情的行政诉讼检察监督制度提供了有益的警示。
  2、对我国现阶级行政诉讼检察监督的评析
  前文简要回顾了我国行政诉讼检察监督的历史,确切地说,主要是法律规定的演变,但这规定始终没有得到很好地实施。目前,作为我国行政诉讼检察监督直接法律依据的只有《行政诉讼法》的两条规定,即

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{5}胡建淼.十国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1993.223.

{6}王桂五.检察制度与行政诉讼[A].最高人民检察院民行厅民事检察参考资料[C].275.小词儿都挺能整

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{15}王桂五.人民检察制度概论[M].北京:人民出版社,1980.26-30.

{16}郑传坤,刘群英.行政公诉初探[J].现代法学,1994,(6).

{17}编者按[Z].人民司法.1996,(9).

{18}应松年.依法行政论纲[J].中国法学,1997,(1).

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