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【期刊名称】 《中国法学》
试论行政处罚证据制度
【英文标题】 On the Evidence System in Administrative Punishment
【作者】 徐继敏【作者单位】 重庆市委党校中国人民大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政处罚 证明标准 证据审查 采证规则
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 34
【摘要】

行政处罚证据是一类不同于其它证据制度的证据。当场行政处罚应当采用以事实为根据和排除滥用职权的证明标准;行政机关工作人员看见或感知了违法事实全过程但不当场处罚的案件,应当采用以事实为根据和排除合理怀疑的证明标准;非当场行政处罚,应当采用以证据为根据和排除合理怀疑的证明标准。由于以事实为根据标准的采用,要求在行政诉讼中对行政机关认定事实采取尊重的态度。行政处罚证据收集应当在行政处罚决定作出以前,作出决定之后收集证据意义不大;行政处罚应当采用非法证据排除规则、直接言词证据和案卷排他性原则等规则。

【英文摘要】

Witness standard of administrative punishment is different from others.Different administrative punishment should adopt different doctrine,such as“objective truth doctrine”,“legal truth doctrine”,“exclusion of misused duty”and“exclusion of:reasonable doubt”.Because of adoption of“objective truth doctrine”in some cases,the court should respect the consideration of utive agency.Collecting of evidence must be finished before decision Of punishment.Rules on exclusion of evidence,directing spoken evidence and punishing according to records and document should be established.

【全文】法宝引证码CLI.A.12240    
  证据原本是诉讼程序中的一个问题和制度。行政程序中存在证据问题,而在行政处罚程序中,证据又是一个重要问题。本文提出行政处罚证据,该类证据具有诉讼中证据的一般特征,但又有不同于诉讼中证据制度的地方。本文的研究拟在抛砖引玉,引起学界对行政处罚证据制度的重视和进一步研究。
  一、行政处罚的证明标准
  证明标准是指利用证据对案件事实或争议事实加以证明所要达到的程度。[1]行政处罚的证明标准指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。行政处罚证明标准的确定是行政机关认定案件事实的前提。
  (一)行政处罚以事实为根据还是以证据为根据
  近年证据法学界研究的热点问题之一就是利用证据证明案件事实要达到客观真实还是法律真实,即诉讼中的证明标准[2]。归纳起来,证据法学界对诉讼中的证明标准有三种观点:法律真实说、客观真实说和客观真实改进说。持法律真实说的学者认为,法官在审理案件的时候,一般不能看到、听到或以其他方式直接感知到案件事实,因为案件事实是发生在过去的事情,未曾亲身经历者通过各种途径所看到的只能是“虚拟”的事件。在法官眼中,其实没有事实,只有证据,以“事实”为根据的说法其实并不科学。因此,应当把司法活动的基本原则概括为“以证据为基础,以法律为准绳”。[3]而持客观真实说的学者则认为,客观真实是绝对真实与相对真实的统一,认识论对于证据制度有指导意义,三大诉讼中应当坚持“以事实为根据”的客观标准。[4]持客观真实改进说的学者认为,法律真实说并不是完善的学说,传统的客观真实说只要按照辩证唯物主义的认识论加以修正,就仍然有其存在价值。[5]三种观点的分歧所在在于案件事实是否可以被完全认识,如果案件事实可以被完全认识和发现,则应当以事实为根据;如果案件事实不可能完全被认识和发现,则应当放弃以事实为根据的标准,而采用以证据为根据的标准,依据证据所证实的事实进行裁判。相对于诉讼中证明标准的激烈争论而言,行政处罚程序中证明标准的研究实属冷清。我国行政处罚的数量远比司法裁判的数量大,行政处罚程序中也存在证明标准问题,因此,对行政处罚程序中证明标准的研究不仅有理论意义也具有重大的现实意义。
  我国行政处罚法4条规定,设定和实施行政处罚应当以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。从行政处罚法的规定来看,行政处罚的证明标准是客观真实,要求行政机关必须以事实为根据作出行政处罚。而我国行政诉讼法除规定在诉讼中人民法院以事实为根据,以法律为准绳外,还规定被诉行政机关对其行政行为在诉讼中承担举证责任,如果被诉行政机关在行政诉讼中不能提供足够证据证明其所认定的事实,则要承担败诉的后果。行政诉讼法这样的规定实际上是要求行政机关必须以收集到的证据证明的事实作为处罚依据,如果缺乏证据,就不能实施行政处罚,这实际体现了法律真实的标准,体现了以证据为基础的精神。最高人民法院2002年关于《行政诉讼证据若干问题的规定装完逼就跑》也更进一步的体现了该精神。行政诉讼法行政处罚法对案件事实证明标准的规定是有差距的。由于收集证据的困难性,如果行政机关在行政处罚程序中以事实为根据而未能收集到足够证据则可能在行政诉讼中承担败诉的后果,加之案件事实认识的困难性,行政机关认识案件事实可能与客观事实有差距,这就带来行政处罚中的证明标准确定问题,行政处罚应当采用什么证明标准以实现行政处罚与行政诉讼的合理衔接。
  与诉讼中的证明不一样,行政机关工作人员不是不能看到或感知到违法事实,部分情况下行政机关工作人员直接接触违法事实,对违法事实有清楚的了解,如行政机关工作人员可以直接看到环境污染的过程和危害后果,可以直接看到交通违章的情况等。但也有部分案件行政机关工作人员不接触案件事实,只能通过调查和收集证据来认定案件事实。在这两种情况下,行政机关工作人员应用证据的程序是不一样的,前者是已知事实,通过收集证据向行政相对人、行政机关其它人员、行政复议机关和人民法院证明案件事实;后者是未知事实,通过调查收集证据的过程来认识事实。对于已感知案件事实的情况再采用法律真实标准则明显有违处罚的正义要求,应当采用客观真实标准,以事实为根据。对于未感知事实的情况则可以考虑采用法律真实标准,以证据证明的事实作为处罚依据。
  我国行政处罚法将行政处罚分为当场处罚和非当场处罚,结合行政机关工作人员对案件事实是否直接接触,为论述的方便,可将行政处罚分为三类,当场行政处罚、行政机关工作人员直接接触案件事实的非当场行政处罚、不直接接触案件事实的非当场行政处罚。
  当场行政处罚指行政机关工作人员当场发现违法行为,当场作出行政处罚的行为。行政处罚法33条规定,违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。当场处罚程序中行政机关工作人员看到或感知到案件事实,应当以事实为根据作出处罚,采用客观真实标准。但在行政执法实践中,看到或感知事实与证明事实是存在差距的。在我国南方的一个城市禁止汽车在市区鸣号,但有一个司机偶然在市区鸣号,执法的警察当场认定其违法并作出罚款决定。但该司法坚持认为自己未鸣号并提出是其它司机鸣号,认为警察的行政处罚无事实依据,后经人民法院审理认定行政处罚决定证据不足而撤销行政处罚决定。很明显在本案中行政机关对事实的认定是正确的,但对证据的收集出现了问题,在此类情况下很难收集证据,很难用证据向人民法院证明行政相对人的违法事实。当然行政机关可以引进先进技术设备,如在城区放置录音机等,发现鸣号行为后通过声音鉴别技术确定是谁违法,然后再给予处罚,但这是行政处罚而不是刑事处罚,效率是行政行为的一项基本原则,行政机关不能以牺牲效率和社会公益来获得证据。行政机关是否应当放弃客观真实标准,采用法律真实标准,依据收集到的证据证明的事实为依据作出行政处罚,答案当然是否定的。在行政机关已看见或感知事实的情况下,不是改变行政处罚以事实为根据的标准,而应当是改变法官对行政机关认定事实的态度。行政机关工作人员和法官在违法案件事实的认识上,行政机关工作人员亲自感知了案件事实,而法官是通过证据来认识事实,当然是感知了事实的人对事实认定更准确,要充分尊重行政机关对事实的认定。这就需要改变行政诉讼中的证据制度,改变人民法院对案件事实进行全面审查为尊重行政机关对事实的认定,减小对事实的审查程度和范围。从社会效益的角度来看,当场处罚仅是非常轻的处罚,对行政相对人权益的影响不大,即使行政机关对事实认定错误,相对于严格的取证、认证和审查程序来说其代价较小。当然,在诉讼程序中人民法院尊重行政机关对事实的认定并不能减轻行政机关对证据的收集责任和正确认定案件事实的责任,要求行政机关工作人员积极负责的收集证据和认定事实。如果有证据证明行政机关在认定事实方面有滥用职权的情况,则应当对行政机关认定的事实进行全面审查。
  行政机关工作人员当场发现违法行为而不当场处罚,可能是当场发现并感知了案件事实,属于“违法事实确凿”,但因为处罚较严厉而不能当场处罚,也可能是发现违法行为后,不能认定“违法事实确凿”,需要更进一步调查取证。对于前者应当采用客观真实标准,以所感知的事实为根据作出处罚。但这时的处罚不同于当场处罚,当场处罚由发现违法事实的人员作出,而此时发现违法事实的人员只对事实进行调查和收集证据,由行政机关负责人或听证主持人作出处罚决定,在此种情况下要求发现违法事实的人员收集证据以排除处罚决定者对案件事实的合理怀疑,当然处罚决定者也要尊重发现违法事实人员对案件事实的认定。对于后者,行政机关工作人员可能只感知了违法事实的部分,而未感知违法事实的全貌,需要通过调查和收集证据来认定案件事实,此种情况则应当坚持法律真实标准,以收集到的证据证明的案件事实作为行政处罚的依据。行政机关工作人员未亲历案件事实全貌,只能通过证据来证明案件事实,因此行政机关作出行政处罚决定的依据应当是调查收集到的证据证明的事实,这种事实大多数情况下与客观事实一致,但少数情况下可能与客观事实不一致。
  行政机关工作人员未直接看见和感知案件事实的案件,应当采用法律真实标准,以收集到的证据证明的案件事实作为处罚的依据。在此种情况下,行政机关工作人员与法官一样,也需要通过调查收集证据来认定案件事实,其认定案件事实的标准只能是收集到的证据。
  (二)行政处罚证明标准:最大程度的盖然性
  证明标准的确定是行政机关认定案件事实的前提。证明标准确定以后,一旦证据的证明力已达到这一标准,待证事实就算已得到证明,行政机关就应当认定该事实,以该事实的存在作为行政处罚的依据。
  在行政程序法中,奥地利普通行政程序法明确规定了自由心证规则,该法第45条规定,“为官署周知之事实以及法律就其存在设有推定者,无须证据;于其他情形,官署应审慎斟酌调查程序之结果,依自由心证判断事实是否已被证明。”奥地利普通行政程序法确定的自由心证规则要求行政机关作出决定时收集的证据能证明案件事实并形成对案件事实的内心确信。“自由心证规则是判断证据规则也是采证规则。自由心证有一定的合理性,但是,我们必须看到,在行政程序法典中,明确规定奉行自由心证规则的极少,随着人权保障观念的深入,合法程序或正当程序日渐认同,自由心证规则在大陆法系国家诉讼或行政程序中处在衰退之中。”[6]如我国台湾:1990年行政院经济建设委员会健全经社法规工作小组委托台湾大学法律研究所起草的《台湾行政程序法草案》第26条规定,“行政机关为处分或其他行政行为,应斟酌全般意见陈述及调查证据之结果,依自由心证判断事实之真伪,并将心证之结果及理由告知当事人。前项自由心证,不得违反经验法则及伦理法则。”而1998年台湾立法院委员会联席会议审查通过的《台湾行政程序法草案》条文则未提自由心证规则,该草案第37条规定,“行政机关为处分或其他行政行为,应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果,依伦理及经验法则判断事实之真伪,并将其决定及理由告知当事人。”在行政处罚程序中,心证是存在的,但心证必须公开,行政机关应当向当事人说明心证的理由,也应当形成一系列规则来规范心证。
  我国当场处罚程序中,行政机关工作人员作出决定时容易对案件事实形成内心确信,应当“以事实为根据”作出处罚。在此种情况下,行政机关工作人员认为被处罚者实施违法行为的可能性为100%,属“违法事实确凿”。但违法事实确凿并不等同于证明标准是证据确凿,其标准并不应高于排除合理怀疑标准。因为在此种情况下规定过高的证明标准会增加行政机关查证的难度,也会影响行政效率,失去当场处罚的意义。当场处罚程序的证明标准可供选择的还有两种:一是优势证据规则;二是排除滥用职权标准。前者是指行政机关能证明当事人有50%以上可能实施了应受处罚的违法行为就可以作出行政处罚。优势证据规则是很多国家民事诉讼中的证明标准,其存在的基础是存在两位以上当事人,当双方提供的证据不一致时,提供证据证明力强的一方当事人胜诉。而行政处罚中往往只存在一方当事人,很难判断行政机关收集证据的证明力超过50%,因此该标准在行政处罚中应用有一定困难。排除滥用职权标准是笔者针对当场行政处罚的特点和行政法的基本原则提出的一个标准,即行政机关证明当事人违法事实存在的标准是能够证明自己在对案件事实认定过程中未滥用职权。正如前面所论及,当场处罚针对的是较轻微行政处罚,对当事人利益影响不大,考虑行政机关收集证据所需要的社会成本,不能对行政机关收集证据提出过高要求。一般情况下,只要行政机关工作人员不滥用职权,由于亲历违法事实过程,对事实的认定不会发生错误。确定排除滥用职权标准,能较好保障行政机关正确认定案件事实。
  在非当场处罚行政程序中,作出行政决定的人一般是行政机关负责人或是听证主持人,而非直接发现违法事实或参与调查的人员。存在发现违法事实人、调查人员和决定作出人几者的内心确信问题,即确信行政相对人实施了应受处罚的违法行为。发现违法事实人和调查人员直接接触了违法事实或通过调查了解了违法事实,较易形成内心确信,但其需要用证据帮助处罚决定者形成内心确信。在认证过

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