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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
叙事立场的涉诉信访成因及对策研讨
【英文标题】 A Discussion on Factors Causing Appeal-involved Petition of Narration Standpoint and Its Countermeasures
【作者】 李道军陈科先【作者单位】 山东大学法学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 涉诉信访;司法体制;分类处理机制;绩效考核体系;法治化
【英文关键词】 appeal-involved petition, judicial system, classification processing mechanism, performance appraisal system, legalization
【文章编码】 1673-1565(2014)03-0017-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 17
【摘要】

涉诉信访是公民行使监督权的体现,当下,在建设法治中国的过程中,由于经济体制改革、行政管理体制、司法体制、诉讼制度及历史文化传统等因素的影响,涉诉信访成为公民行使救济权利的手段。这使涉诉信访的功能定位发生偏移,更因为涉诉信访缺乏规范化而破环了法治,助长了人治因素的滋生,与法治中国建设的目标格格不入,因此,将涉诉信访纳入推动法治建设的轨道,发挥其应有之功能是建设法治中国的必然。

【英文摘要】

Appeal-involved petition embodies supervision right exercised by citizens. At present, in the process of constructing rule of law in China, influenced by economic system reform, system of administrative control, judicial system, litigation system as well as historical and cultural traditions, appeal-involved petition has become a means of relief right exercised by citizens. As a result, the functional orientation of appeal-involved petition has deviated and rule of law can be damaged for lack of Standardization of appeal-involved petition. In addition, the breeding of rule of man can be encouraged, which is incompatible with construction of rule of law in China. Therefore, it is necessary to bring appeal-involved petition on the track of construction of rule of law and play its due function in constructing rule of law in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1193287    
  
  在叙事意义上,信访是公民参政议政、履行公民监督权的一种方式,有效展开的信访不仅是公民对于公权行为有权监督的体现,也是保证其勤政廉政的亲民形象,避免陷入腐化堕落的途径之一,作为一项从新中国延续至今的富有特色的制度,具有宪法所赋予的正当性。当下,随着改革的进一步深化,社会转型步入关键阶段,多种利益主体之间存在利益冲突,社会利益分配不公平,公民的利益诉求迫切需要解决。但是,我国社会、行政、司法等体系不够完善,在处理与公民利益密切相关的事项时,一定程度上未能达到维护公民权益的要求。在此关节点上,信访被公民作为一种权益救济手段,起到了化解社会矛盾、维护社会稳定的功能。涉诉信访作为信访的下位概念,也演变成公民向各级有权组织,包括党委、人大、政法委等寻求权益保护,通过司法裁判之外的途径救济自身权益的手段。然而,这却俨然成为损害司法权威,影响社会稳定的一道“独特的风景线”,与十八届三中全会提出的建设法治中国、建设公正高效权威的社会主义司法制度的法律理念并不完全同步。因此,找到涉诉信访的问题所在,并以法理之维度寻求解决对策是当下迫切需要解决的问题。
  一、涉诉信访存在的场域及因由
  引发涉诉信访的原因很多,涉及社会经济、行政管理体制、司法体制、历史文化传统、涉诉信访本身等各个方面。
  (一)经济发展过程中的利益重整、博弈与冲突
  社会问题的产生一般具有其经济方面的原因,涉诉信访当然也不例外。可以说,经济因素是涉诉信访产生的最基本、最深层次的因素。改革开放后,我国逐步进行体制改革和经济结构转型,在经济获得突飞猛进的发展、国民生产总值大幅提高、人民群众生活水平逐渐得到改善的同时,经济体制改革过程中所必然涉及的利益关系调整异常频繁,各种利益关系相互交织,形成了复杂的社会矛盾。在追求经济发展的过程中,由于缺乏配套的措施及时对社会中产生的新矛盾予以解决,由此引起了新的利益冲突。这些新的利益冲突集中体现在企业改制、征地拆迁等引发的群体性上访事件中。比如,在企业改制过程中,群众利益未能得到妥当处理的现象频发。“一些国有企业改制致使一部分职工下岗后,没有实现再就业,最低生活保障率不高,下岗职工生活困难,特别是有关方面的人员,年龄大、工龄长、贡献多,在企业改制后没有得到政府和企业的妥善照顾和应有的关心;一些企业乱集资,加重企业职工负担,并且到期后不能按时兑现,引起职工不满;有的企业为了自身利益,不能严格遵守劳动法,连续很长时间不发职工工资,造成职工生活困难等等。”{1}群体性上访事件无疑成为涉诉信访产生的外在表现。究其原因,确是在市场经济体制改革不断深化过程中,弱势利益主体的权益未能得到应有的保障。社会经济发展与改革过程中利益配置的不公正有可能成为涉诉信访产生的内在动因。
  (二)一些政府部门行政不作为,行政管理效率低下、混沌
  改革开放已然35年,但我国“大政府、小社会”的管理体制依然未有实质改变,这集中体现为公权的急剧膨胀与强势和私权扩张的艰难与弱化,以政府为典型的各个公共权力分支在社会管理的各个领域控制着主要的社会资源并拥有很高的地位。公共权力过度膨胀,其管理权行使往往涉及到人民群众生活的方方面面,权力不受限制必然导致权力腐败。政府机构臃肿,行政不作为,行政效率不高,不可能全心全意地解决社会经济发展带来的利益矛盾冲突,导致大量纠纷诉诸诉讼解决,增加了法院的工作负担。如果法院处理不当,涉诉信访案件必然会骤增。正如有学者所指出的,“从涉诉信访集中发生的问题领域来看,主要集中于社会管理、公共职责、经济利益和体制改革等方面,所反映的内容主要涉及城镇规划、社会保障、劳资纠纷、集体土地权属、合同纠纷等方面,其中引发群体性事件的严重纠纷和严重信访问题的大部分内容集中于行政管理和行政执法的领域。”{2}这反映了“大政府、小社会”的管理体制在处理可能诱发涉诉信访的案件时不注重合理合法地运用权力,一旦涉诉信访人的权益无法得到政府机关的保障,就会诉诸信访,导致行政机关消解涉诉信访案件的功能大打折扣。并且,虽然我国已制定行政诉讼法,但行政诉讼案件中原告的胜诉率明显较低。另外,存在行政部门不愿意当被告、法院不愿意受理的情况。广大公民也反映不敢告、告不赢,其结果就是大量的涉诉案件进入到信访的渠道。适当弱化政府权力,改革行政管理体制,加强社会个体的自我管理是消解涉诉信访案件的必然趋势。
  (三)法官素质良莠不齐,依法独立判案受制太多
  法官作为诉讼程序进行过程中最重要的角色,其在主持案件过程中的表现对涉诉信访人有很大影响。如果法官在审理案件时不注重遵守法官职业道德,或者无法独立审案,极容易导致涉诉信访人通过信访的方式解决问题。通常情况下,涉诉信访人会因为以下两个与法官相关的原因而进行信访:一是法官素质问题。法官的素质与涉诉信访具有较高的关联性,司法人员不仅是司法系统的代言人,还是司法裁判的主体,司法人员如果职业素质不高,就很难使涉诉信访人对司法产生信任,转而寻求信访解决问题。“虽有完美的保障审判独立之制度,有彻底的法学之研究,然若受外界之引诱,物欲之蒙蔽,舞文弄墨,徇私枉法,则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具,有如为虎附翼,助纣为虐,是以法学修养虽为切要,而品格修养尤为重要。”{3}司法的运行离不开司法人员,司法人员是司法得以良好运行的最重要、最活跃的因素。如果司法人员依法办案,具有较高的专业知识水平和职业道德,在司法过程中始终保持公正廉洁,给涉诉信访人以直观上公正的感受,就会降低涉诉信访人进行信访的比例。但是,在当前我国的司法实践中,司法人员的素质良莠不齐,司法人员的腐败现象让人触目惊心:最近发生的上海高院法官集体嫖娼事件凸显法官职业道德观念的淡薄;原最高院副院长***利用职务上的便利收受巨款,为他人谋取利益而被移送司法机关处理之事,更是凸显了司法人员贪污腐败之现状。如果法官的专业能力和职业道德素养不高,涉诉信访的可能性就会大大提高。二是法官不独立办案。法官不独立,审判长受制于院长的指示和命令;合议庭、独任庭受制于审判委员会。在司法实践中,主要体现在以下两个方面:(1)法院内部的机构设置与司法管理体制的行政化色彩非常浓厚,院长、庭长可以审批法官审理的案件。涉诉信访人如果知道院长、庭长插足案件,则必然对判决的公正性产生疑问,导致涉诉信访人对法官的不信任,转而采取信访的方式寻求救济。(2)审判委员会有权对法官审理的案件进行决策,审委会事实上成为法院系统内部最高的审判组织。审委会作出的裁判是建立在合议庭汇报材料的基础上,不进行当庭审理,其作出的判决存在程序违法的问题。如果案件交由审委会作出判决,涉诉信访人会对审委会作出判决的过程缺乏信任,如果涉诉信访人认为判决稍有不公,就会毫不犹豫地诉诸信访。
  (四)司法体制不独立,法院受行政机关、执政党和人大的制约
  保障司法独立是确保司法公正,减少涉诉信访的重要因素。我国《宪法》第126条规定,“人民法院独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院独立行使审判权具有宪法依据,排除了其他任何机关团体和个人对司法独立的干涉,为司法独立创造良好的运行环境,降低涉诉信访案件的发生。“司法独立是司法公正的逻辑前提。司法公正是司法的核心目标之一,要实现司法公正,就必须确保司法机关在裁判案件时只服从法律,不受任何干涉,前提则是司法独立。”{4}所谓不受任何干涉,包括不受行政机关、执政党和人大的制约,这是司法独立的重要体现。但是,在司法实践中,法院却受到行政机关、执政党和人大的制约:
  第一,尽管宪法法律规定法院审判不受行政机关的干涉,但是,行政机关对于法院审理的案件存在个案干预,甚至凌驾于法院之上的现象。各级法院的财政预算属于同级政府财政预算的一部分,法院的经费来自于地方财政。法院的人员编制也受相对应政府编制的限制。这种行政色彩极其明显的司法保障制度使法院在人事编制和财务经费上无法摆脱同级政府的制约,司法独立显然不可能。在这种行政化体制下,“在处理涉诉信访问题时,上级机关或有关领导可以直接批示或者交办案件。对于尚在诉讼过程中的案件,领导的批示和交办会对审判结果产生直接影响。”{5}
  第二,我国的执政党是中国共产党,坚持党的政治领导、组织领导、路线方针政策的领导是维护法律权威的重要保障。作为法治国家,执政党可以通过主导国家的法律和政策的制定和执行体现党的领导。但是,党仍然是一种政治团体,不能直接行使国家机关的职能。执政党也不能直接干预案件的审理。然而,现实生活中,个别党委领导干涉法院审判工作,甚至根据自己的主观感受指示案件的审理,干预司法的现象时有发生。
  第三,在与人大的关系上,“人大有权任命和罢免同级法院院长、庭长和审判员,监督同级法院审判工作,不仅审议法院工作报告,而且有权对法院的个案审理进行事前、事中和事后的监督和审查。有时一个案件法院刚受理,人大的具体处理意见和要求法院汇报的指示就传来了。”{6}如果当事人认为基于上述因素未能得到公正的审判,间接地反映了当事人对司法的不信任,涉诉信访案件数量骤增,也表明公民对司法的不信任。人民法院在司法体制中的处境比较尴尬,其对案件的审理会不同程度地受到个别领导的干预,司法不独立所导致的关系案、人情案等不公正的裁判也是产生涉诉信访的重要体制因素。
  (五)缺乏程序正义观念,审判监督程序缺乏规范性
  由于受传统上“重实体、轻程序”的法律文化的影响,我国当前的诉讼制度不完善,即使有程序性规定,也大都缺乏违反诉讼程序的惩罚性规定。再审程序又过于重视“有错必纠”且缺乏规范性。具体而言,诉讼制度方面的问题主要存在以下两个方面:
  第一,审判中的程序正义被视为“看得见的正义”。对于案件的审理,不仅要符合实体法的规定和精神,而且应当使涉诉信访人感受到判决过程的公平性和合理性。质言之,司法机关对案件的审理,必须确保审理过程符合公正、正义的要求,严格按照法律规定的程序进行。程序正义体现了对涉诉信访人尊严的维护,“获得程序上的公正对待,即使与当事者能否获得胜诉毫无关系,也有助于维护他作为人的尊严,使他受到一个道德主体所应得到的尊重;维护法律程序的内在道德性,即使对事实的查明和实体法的正确适用毫无影响和促进,也有利于论证程序本身的正当性。”{7}程序正当,给涉诉信访人以直观上司法公正的感受,涉诉信访人不必顾虑司法不公而进行涉诉信访。我国法治建设过程中,一直存在“重实体、轻程序”的问题,程序工具主义现象突出。这集中表现在我国诉讼程序法的法律规定不完善,缺乏对违反诉讼程序的制裁规定。程序不公,即使法官判决合理,也可能引起涉诉信访人的上访。离婚不离婚是人家自己的事
  第二,再审制度不完善,导致司法裁判缺乏终局性,这在一定程度上促使涉诉信访人重复信访。司法裁决的终局性是指法院对于属于其管辖范围内的案件具有最终裁判的权力。法院对于案件作出终审判决之后,除有法定情形外,不得否定终审判决的效力。但是,由于我国存在审判监督程序,在一定程度上否定了法院终审判决的效力。审判监督程序与我国确立的“有错必纠”理念相一致。“有错必纠”理念是实事求是思想在司法审判工作中的具体体现。但是,由于再审制度规定的不完善性,导致反复申.诉、多次再审的现象时有发生。“如果裁而不断,判而不决,对裁判的不服无休无止,对裁判的申诉没完没了,业经终审的裁判总是处于随时可能被颠覆的境地,必将极大地损害司法的权威。”{8}因此,我国的司法裁判时常出现终审不终,生效裁判的既判力无法得到维护的情况,司法权威性受到极大损害的同时,也导致涉诉信访人对司法的不信任,从而采取信访的方式维权。
  (六)涉诉信访人自身存在问题
  随着我国民主法治建设的完善,公民的法律观念和权利意识不断增强。但是,广大公民对于法律知识及法律理念的认识仍然不足,没有充分理解法治的内涵,这是导致涉诉信访的一方面原因。例如:
  第一,涉诉信访人认为自己的权益受到侵害后,意识到通过司法的途径维护自己的权益。然而,涉诉信访人由于缺乏对法律事实和法律程序的了解,疏忽了法律程序方面的因素,由此导致其败诉。此时,涉诉信访人却仅仅凭借朴素的正义观念认为法院判决不公,没有维护其自身的权益。
  第二,涉诉信访人缺乏法律风险意识,对诉讼风险缺乏足够的认识,不但没有认识到败诉的后果,反而一味地指责法院缺乏司法为民的理念,甚至采取极端的方式进行报复。
  第三,涉诉信访人或是发现法官的违法、徇私舞弊的行为,或是怀疑法官有不利于自身判决的行为,在诉讼案件未结束之时就进行信访,以向法官施压,促使法官作出有利于自身的判决。当然,这里不排除诉讼代理人在暗地里指使当事人进行信访的做法。
  第四,有的涉诉信访人为了引起党委、政法委等机关的重视,采取集体上访、重复上访、越级上访等手段维护自己的权益,不惜扰乱正常的司法秩序、社会秩序,引起轰动效应。另一方面,进行涉诉信访的当事人大部分是下岗工人、农民等社会弱势群体,生活条件较差,经济承受能力不足。通过诉讼途径维权成本高昂、耗费时间长、存在法律风险。而通过信访维权成本低、见效快,这也是当事人在涉诉案件中进行信访的原因。
  (七)涉诉信访立法缺失,绩效考核体系不合理,缺乏统一管理机构
  涉诉信访制度本身存在的问题也是涉诉信访频发的原因。主要体现在涉诉信访的立法不完善,绩效考核体系不合理,缺乏涉诉信访统一管理机构。
  第一,现行涉诉信访虽然具有宪法上的正当性,国务院也通过《信访条例》规范信访行为,但是,《信访条例》仅仅是对一些信访行为作了要求和处罚性规定,条例规定较为笼统,缺乏可操作性。全国人大也未对信访行为制定专门法律,以致我国缺乏针对涉诉信访的完善的科学的法律法规体系,缺乏严格的程序规范和实体标准,实践中,信访行为随意性大。
  第二,《信访条例》规定,信访实行“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定了行政责任、刑事责任,以对地方党政机关施压来解决问题。“为了确保社会稳定,切实将矛盾解决在基层,中央不断强化信访工作责任制,乃至按信访量给地方排名,将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制,要求党政一把手负总责,分管领导负主要责任。”{9}这种信访绩效考核体系迫使地方采取截访、拦访等不正常途径解决信访问题,并没有实际有效地解决信访人关切的问题。
  第三,我国司法行政部门均已在部门内部建立较为系统庞大的信访机构。但是,各信访机构之间往往缺乏统一管理,导致实践中信访机构之间相互推诿,更是基于现行信访绩效评价体系而不愿“多管闲事”。
  (八)受封建法制文化因素影响较深
  我国传统法律制度中,司法隶属于行政,司法与行政合一是中华法系的突出特点。涉诉信访人采取信访的方式维权,很大一部分原因是受封建法制文化的影响:
  第一,由于我国的封建时期很长,“人治”思想浓厚,广大民众受封建法制文化的影响较大,即使处于社会主义法治国家,仍然具有浓厚的“清官”情结。“中国法律思想中有‘民为邦本’的民本观念和‘为民做主’的清官情结,为官者须倾听人民的心声,解决人民的疾苦,这也成为民本思想对统治者的必然要求和行为逻辑。”{10}当下,由于涉诉信访人对信访的认识存在偏差,加之受封建法制文化和“人治”思想的影响,在情感上更倾向于通过涉诉信访求助官员,而政府官员也有意或无意地把涉诉信访作为解决民众利益纠纷的途径。
  第二,封建社会的行政官员是地方的父母官,自然也掌管断狱,负责解决民众的纠纷,“官本位”思想浓厚。在当前社会,我国传统文化中所包含的对权力的崇拜意识仍然存在。“从比较功利的角度来说,老百姓之所以信任行政官员,尤其是高级行政官员,乃是因为在他们看来,这些官员是真正具有影响他们利益的权力的,是可以给司法官员施加压力的,是‘可以管着法官’的。”{11}权力成为权威的象征,下级官员对上级官员权力的依赖,人民对政府权力的依赖,也是涉诉信访频发的原因。当涉诉信访人的利益无法通过法院得到有效解决,通过信访寻求政府的帮助成为必然。
  二、针对涉诉信访成因的应对策略分析
  从以往的理论与实践观之,涉诉信访具有促使司法公正,重塑司法权威的助推力,也是防范司法腐败、保证司法公正的一种重要方式,因此,应给涉诉信访以理性对待,合理合法地解决涉诉信访公民的诉求,运用法治思维和法治方式推进涉诉信

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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