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【期刊名称】 《福建政法管理干部学院学报》
试述抽象行政行为的司法审查
【作者】 林文清【作者单位】 福建公安高等专科学校
【分类】 行政管理法【中文关键词】 抽象行政行为;司法审查
【文章编码】 1009-9093(2001)03-0019-02【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 3
【页码】 19
【摘要】

在行政管理中,一般抽象行政行为的数量和适用频率及其影响远远超过行政立法行为,而依照《行政诉讼法》的规定,抽象行政行为均不在行政诉讼的受案范围。笔者在文中权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理的作用,从其纳入行政诉讼范围的必要性和可行性出发,探寻对抽象行政行为进行司法审查的途径和条件,提出将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章以下的规范性文件的观点。

【全文】法宝引证码CLI.A.1150173    
  
  我国《行政诉讼法》明文规定:行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍的约束力的决定、命令,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。长期以来,我国行政诉讼的客体是行政机关作出的具体行政行为,人民法院一般只对具体行政行为的合法性进行审查,而对据此作出的具体行政行为的规范性文件等抽象行政行为有异议,则不能交由人民法院通过诉讼程序而直接进入强制执行过程。因此在实践中出现了借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象。然而违法和不当的抽象行政行为一旦得不到纠正,会严重败坏政府的形象,影响依法治国方略的实施,因此,有必要将违法的抽象行政行为纳入司法审查之范围。
  一、将抽象行政行为纳入行政诉讼范围的必要性和可行性
  抽象行政行为包括两类:一类行政立法行为,指国务院制定行政法规,各部委制定行政规章,省、自治区、直辖市人民政府,国务院批准的较大的市人民政府制定地方性规章的行为。另一类是一般抽象行政行为,指行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。笔者认为,本文所探讨的抽象行政行为应界为行政立法以外的,行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为,即一般的抽象行政行为。而对行政法规、规章等行政立法行为的审查和监督,仍应按现行立法所确定的程序予以进行,法院对此无权审查。将一般抽象行政行为纳入行政诉讼的范围,不仅必要,而且是可行的。
  (一)抽象行政行为与具体行政行为是行政法学上的一对概念,其区别仅在于对象的确定和效力的适用,都属于行政行为,都应当接受司法审查。
  (二)由于抽象行政行为是针对普遍对象作出,具有反复性,加之层次多,范围广,因此,这种依据本身是否合法,直接关系到据其所作出的具体行政行为的合法性,一旦行政机关做出具体行政行为依据的抽象行政行为违法或不当造成不特定的行政相对人合法权益的损害,其严重性远远超过具体行政行为对特定的行政相对人合法权益的损害,如果司法机关不能受理对违法抽象行政行为提出的申请并予以撤销,那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生,使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力,因此,更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。
  (三)行政决定的做出大都要援引行政机关的规范性文件,如果抽象行政行为具有违法性,则必然带来具体行政行为的错误,当行政相对人不服具体行政行为起诉后,法院只撤销具体行政行为,而无审查抽象行政行为之权,就会给行政案件的审查带来极大的不便,从而使得行政诉讼只能应付个案,不能消除错误行政行为的根源,导致司法监督只能“治标”而不能“治本”。与此同时,即使司法机关明知某一抽象行政行为严重违法,也只有在其权利受到实际的损害后才能实施救济,造成的资源浪费是显而易见的,显然对行政违法行为的减少也是不利的。
  (四)现代社会中因行政机关管理事务的日趋繁杂多变而导致了行政权的逐渐扩张。由于抽象行政行为的行使权本身属于行政机关,就使得集制定、解释、适用具有普遍约束力的规范性文件于一身的行政机关扮演着“立法者”与“执法者”的双重角色。所以在实践中很容易出现行政机关假借抽象行政行为之手,侵犯公民利益,通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限。所以如果不对抽象行政行为予以司法监督就不能有效地制约行政机关行使职权,达到保障行政相对人合法权益的目的。
爱法律,有未来

  (五)《行政复议法》的生效实施,为抽象行政行为的可诉性研究提供了一条出路。《行政复议法》明确规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的“规章”以下的“规定”不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出该“规定”的审查申请。《行政复议法》第十九条规定:不服行政复议的,可以向法院提起行政诉讼。因此以《行政复议法》的实施为契机,扩大《行政诉讼法》的受案范围,将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围,使《行政诉讼法》与现行的《行政复议法》相衔接,当相对方对规章以下的规范性文件等抽象行政行为的复议结果不服时,仍然可以再享有司法救济权,从而避免告状无门的现象重演。行政诉讼作为司法权对行政权的监督,行政复议作为一种行政上的救济制度,二者相辅相承,互为弥补,起到了相互制约的作用。
  二、对抽象行政行为进行司法审查的条件和途径
  (一)修改《行政诉讼法》,将抽象行政行为纳入行政诉讼法的受案范围
  我国《行政诉讼法》第十二条规定了抽象行政行为第四种行政行为属于不可诉行政行为。《行政诉讼法》经过十多年的发展,我国法官的素质以及社会

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