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【期刊名称】 《河北法学》
论我国环境公益诉讼制度的构建
【副标题】 兼评《环境影响评价公众参与暂行办法》
【英文标题】 A Study on Building up the System of Environmental Public Interests Suit
【英文副标题】 Also study on The Temporary Act of Environmental Impact Assessment of Public Participating
【作者】 李扬勇【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 环境公益诉讼制度;构建;环境影响评价公众参与暂行办法
【英文关键词】 a system of environmental public interests suit;building up;the Temporary Act of Environmental Impact Assessment of Public Participating
【文章编码】 1002—3933(2007)04—0145—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 145
【摘要】 环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境公诉。环境公益诉讼制度的构建应以《宪法》、《环境保护法》的规定为依据,通过确定诉讼原告、环境公益,对《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等作适当修订,并结合一些相关诉讼制度,在实践中逐步进行。《环境影响评价公众参与暂行办法》因缺乏环境公益诉讼制度的规定。将直接影响其立法目的的实现和公众参与的主动性。
【英文摘要】 Environmental public interests suit can be divided into environmental public interests civil suit,utive suit and prosecution.To build uP a system of environmental public interests suit,suitor and environmental public interests should be defined.According to Constitution as well as Environmental Protection Law,to revise The Civil Suit Law and The Executive Suit Law properly and combine with else suit systems,the system of environmental public interests suit can be build up in practice step by step.For The Temporary Act o,Environmental Impact Assessment of Public Participating stipulates no article for environmental public interests suit.that will reduce its purpose to realize as well as activity of public participating.
【全文】法宝引证码CLI.A.120690    
  
  

一、环境公益诉讼制度的类别及特征

从学理上讲,可将环境公益诉讼分为:环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境公诉三类。

(一)环境民事公益诉讼

环境民事公益诉讼是民事公益诉讼的一种。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现,这种状况被学者认为是民事诉讼今后最重要的发展方向。传统的“本人直接受损害”的诉讼资格限制,已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要,公民针对环境公益侵害而提起的原告资格日益得到承认。公民诉讼权在美国被视为一种“禁止权”或强制措施权;公民则可以被视为“私人检察官”,与政府的职能相对应而存在,在保护公共权益方面起着重要作用{1}。

相对于普通民事诉讼而言,环境民事公益诉讼的特征包括:第一,环境民事公益诉讼的目的是保护国家、社会的环境公共利益;第二,提起环境民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系;第三,环境民事公益诉讼的救济内容,不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚,还要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业发展规模,或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大,甚至禁止被告再从事有关活动。也就是说,环境民事公益的请求内容不仅仅针对过去,还具有指向未来的意义;第四,被告一方一般是社会的强势群体成员。侵害环境公共权益者往往是经济实力强大的组织、从事公共事业的团体甚至是政府机构{2}。

(二)环境行政公益诉讼

环境行政公益诉讼属于行政公益诉讼的一种。“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的,”{3}行政公益诉讼正是各国对起诉资格不断放宽,甚至取消的产物。在19世纪英国,“除非某个人有着自己个人的冤情,否则,法院是限制让任何人跨进自己大门的。一般来讲,一个人必须指出他自己哪些合法权益受到了侵犯或哪些财产受到了损害,如果他仅是成百或成千的受害者之一,他就没有足够的资格来法院起诉。”{4}1940年以前的美国,当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有资格起诉,否则,即使由行政机关的行为遭受重大的非法损害,当事人也没有起诉的资格和权利。这就是所谓的“直接利害关系原则”。随着现代行政法的发展,这种严格的“直接利害关系”原则,受到了人们的质疑和挑战。人们逐渐认识到作为公法的行政法,除了和私法一样保护个别公民的权利外,也要促进公共利益,“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉,不仅混淆了公法和私法关系的性质,而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督,不符合现代行政法发展的趋势。”{5}正因为如此,英国法官认为“法律必须给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人有资格反对这种不法行为。”{6}

行政诉讼法就各国的实践来看已经或正在显现以下法律特征:(1)起诉主体广泛性;(2)利害关系的不特定性;(3)可诉对象的双重性;(4)受案标准的严格性{7}。

(三)环境公诉

公诉是相对于自诉而言的,是指特定国家机关(如检察机关)在法律规定的情形下,为维护社会环境公共利益,以国家的名义,将这一类案件提交人民法院审理的制度。该制度体现了对社会公共利益的关切,公众参与需要与其他相关制度衔接[1],“但确立该制度已成为现代环境诉讼制度的发展趋势。”{2}

环境公益诉讼是在各国的实践中逐步发展起来的。即使在美国,法院虽然拥有司法审查权,但他们也不会主动行使这项权力。只有有人对行政行为提起司法审查诉讼时,法院才会考虑行使它的司法审查权。在这个意义上,公众和公众环保团体的作用就至关重要,尽管他们的诉讼目的只有借助于法院的司法强制力才能实现。按照美国联邦《行政程序法》的规定,任何蒙受行政行为损失的人都可以对做出该行政行为的行政机关提起司法审查诉讼。但提起这类诉讼的公民必须满足有关起诉权基本条件的问题——遭受到事实上的损害,即自身未受到直接损害的公民或公众环保团体是否享有对违反《国家环境政策法》的行政机关起诉的权利。这个问题由美国最高法院在1972年的塞尔拉俱乐部诉莫顿案(Sierra Club v.Morton,.405 U.S.727)判决中得到了解决。该判决基本确立了公众或公众团体的有关《国家环境政策法》的起诉权{8}。一些美国环保运动领导人在回顾美国环境保护的历程的时候,认为最重要的一个进展是为公民原告提起环境诉讼打开了法院的大门。在缺乏环境专门成文法律的早期,美国法院特别是地方法院也可以处理环境污染问题,那时法院判案的主要根据是普通法的侵权原则(如,使用自己的财产不得对他人财产造成损失;河岸权理论,河流合理使用原则即“河流沿岸人必须合理使用河水,不得损害其他沿岸人的利益”,河流自然流动原则即“河流下游沿岸人有权要求上游沿岸人不得任意改变河流的自然流向、流量和水质”等),方式是判决损害赔偿或下达停止侵害的命令。现在,根据美国的《资源保护回收法》又称《固体废物处置法》等法律,美国环保局有权对任何违反有关环境法律规定义务者提起民事诉讼和刑事强制执行。

根据澳大利亚新南威尔士州的《环境计划与评价法》(1979年)和《环境犯罪和惩处法》(1989年)的规定,对于违反本法的,“任何人可以向法院提起诉讼,请求法院颁布救济令或制止违法令,不管该人的权利是否已经受到或可能受到该违法行为的后果的侵害”;1996年颁布的《环境保护行动计划法案》,明确规定第三者对违反环境保护法的行为有向法院提起诉讼的权利,以制止违法行为。

另外,在印度、哥伦比亚、哥斯达黎加、菲律宾等国家,法院已受理直接基于宪法规定的环境权所提起的环境诉讼案件,一些国家的最高法院的判决已肯定、执行和维护宪法有关环境权利和义务的规定。许多迹象表明,加强法院司法、推动公民诉讼,正在逐步演变为当代环境法发展的一个重要趋势{9}。

中国最近几年也开始了环境公益诉讼方面的探索:如2003年5月9日,乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康,影响社会稳定提起诉讼,请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案,依据《民法通则》第5条、第73条、第134条的规定做出判决,责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂,于本判决生效后5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵害,排除对周围群众的妨碍,消除对社会存在的危险。

2003年11月,四川省首例环境公益诉讼案在阆中得到有利于原告的判决;2005年北京市环保局将9家屡次违反《环境保护法》的企业告上法院,法院判决9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。

二、依据《宪法》、《环境保护法》,修订《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的相关规定,并结合相关诉讼制度来构建我国的环境公益诉讼制度

构建我国环境公益诉讼法律制度的依据是《宪法》和《环境保护法》的规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”据此,笔者提出如下建议:

(一)修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定,赋予相关单位和个人环境公益诉讼权

民事诉讼法》第108条第1款规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;”可以修订为:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,但因环境公益而提起诉讼时,不受此限制;”《行政诉讼法》第41条第1款规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织,但因具体行政行为侵害环境公益时,不受此限制;”至于什么是环境公益及原告与该环境公益的最低联系程度,可以留待环境保护法和相关环境保护的特别法律、法规来进一步规定。对《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}陶红英.美国环境法中的公民诉讼制度(J).法学评论,1990,(6).
{2}肖涛.论我国环境影响评价制度的司法完善(A).王树义.环境法系列专题研究(C).北京:科学出版社,2005.374.376.
{3}王名扬.法、美、英、日行政法简明教程(M).山西:山西人民出版社。1992.161.
{4}(英)丹宁.杨百揆.刘庸安,丁健译.法律的训诫(M).北京:法律出版社,1999.125.
{5}王名扬.英国行政法(M).北京:中国政法大学出版社。1987.199.
{6}(英)威廉·韦德.徐炳译.行政法(M).北京:中国大百科全书出版社。1997.365.
{7}龚雄艳.我国应该建立行政公益诉讼制度(J).法学杂志,2001,(6).
{8}王曦.美国环境法概论(M).武汉:武汉大学出版社,1992.147.
{9}蔡守秋.国外加强环境法实施和执法能力建设的努力(EB/OL).http://www.chinalaw edu.com/news/2005/3/ma01862835111113500211552.html.2006—04—10.
{10}程燎原,王人博.权利及其救济(M).山东:山东人民出版社。2004.368.
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