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【期刊名称】 《法学家》
论司法职权内部配置的优化
【作者】 张智辉【作者单位】 湖南大学法学院{教授}
【分类】 司法制度【中文关键词】 司法职权;权力关系;司法改革
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 107
【摘要】 在每一轮司法体制改革中,优化司法职权配置的问题都作为改革的一项重要任务被提及,但是究竟如何优化司法职权配置,需要对司法实践中真正存在的问题进行深入地分析。权力本身是一种关系,优化司法职权配置的核心问题是如何正确处理司法职权与其他国家权力之间、司法职权内部不同主体之间的关系。本文在对司法职权内部关系进行深入调研和分析的基础上,从法院检察院上下级之间的职权配置、同一法院检察院内部不同主体之间的职权配置,以及司法职权与司法事务、司法职权与司法管理权、司法职权与司法监督权之间的权力关系等方面论述了司法职权内部配置的优化问题。
【全文】法宝引证码CLI.A.1266348    
  
  优化司法职权配置,是司法体制改革的重要任务之一。从1997年党的十五大报告提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,到十六大报告中提出“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”,从十七大报告明确提出“优化司法职权配置”,到十八大报告提出“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”,以及十八届三中全会、四中全会决议中提出“优化司法职权配置”的具体举措,20年来的司法改革,都涉及司法职权[1]的优化配置问题。然而,这个问题至今并没有完全解决,司法职权的配置依然有待于进一步优化。司法职权配置中的问题突出表现在两个方面:一是司法职权与其他国家权力之间的关系设定不当的问题;二是司法职权内部关系不符合司法规律的问题。本文仅就司法职权配置中的内部关系问题谈一点建设性的意见,以企有助于新一轮司法体制改革的顶层设计。
  一、司法职权内部配置中的突出问题
  在司法机关内部,不仅存在着司法职权,而且存在着司法管理职权、司法监督职权和司法行政职权,这些权力之间的相互联系与冲突,是司法职权配置和行使中无法回避的问题。多年来,我们有意无意地忽视了这种权力关系对司法职权行使的影响,司法改革的许多举措都是只关注司法职权的配置与行使,而忽视了司法机关内部的其他权力与司法职权的关系,以致一些看起来很有效的改革措施在实践中并没有发挥应有的作用,甚至与改革的初衷相去甚远。
  从理论上讲,司法职权是指司法机关依法处理具体案件的职权。这种职权有明确的管辖范围、适用条件、程序规则。这些范围、条件、程序构成了司法职权的边界。司法权的行使是否超越了权力边界,是否依法进行,通常情况下是一目了然的。司法管理权是指对司法进行管理的职权,包括对行使司法职权的活动进行管理的权力、对司法人员进行管理的权力、对司法机关的经费进行管理的权力。而司法监督权则是指对行使司法职权的活动进行考察监督的权力。这些权力应该是各不相同的,彼此独立的。
  但是在我们国家目前的权力配置中,由于法律规定的司法职权往往赋予人民法院、人民检察院的,在人民法院、人民检察院内部,具体由哪个部门或个人来行使某一项具体职权,则缺乏明确规定。而司法管理权也大多是由人民法院、人民检察院行使的(司法人员的管理权是由同级地方党委与法院、检察院共同行使且以同级地方党委为主;司法经费的管理权则是主要由同级地方政府行使,法院、检察院在规定的额度内进行管理),司法监督权既由法院、检察院自己行使,也由上级法院、检察院行使,更重要的是由同级地方人大行使。于是就形成了权力的交叉与重叠。而且,由于司法管理权和司法监督权的权力边界往往没有明确的规定,更缺乏适用的范围、条件和程序性规定,司法管理权和司法监督权干预司法职权的现象成为司法权行使中的常态。特别是在司法机关内部,由于不同职权之间缺乏明确的界分,不仅人民法院的院长、人民检察院的检察长为了统一领导法院、检察院的工作而身兼多职,许多副职和中层领导也都是身兼多职。许多人既是行政领导,也是办案中的领导,既是行使司法职权的主体,也是行使监督职权或管理职权的主体。在这种一人身兼多职、多人身兼多职的情况下,不同角色的混同往往是无法避免的,从而导致了不同职权的混同。
  这种不同职权的相互交织对司法职权的行使造成了多重制约。行使司法职权的主体,既要接受人大的监督,也要关注党委组织部门包括本单位人事部门对自己的评价;既要接受政府的考核(以便获得“年终奖”),也要接受本单位的考核(以便能够按时晋级);既要接受本单位上一级领导的审核,也要接受本单位其他部门的监督。这种多重制约不仅影响了司法的效率,而且影响了司法的公正。
  更严重的是,司法管理权通常是以行政管理的方式进行的,遵循上令下从、下级服从上级的原则,这种管理模式使下级的命运完全掌握在上级的手里。当这种管理模式与司法职权的行使相混同时,行使司法职权的过程也就自然而然地遵循了上令下从的原则。行政化管理模式一旦渗透到司法职权的行使过程中,不仅依法独立行使司法权成了一句空话,司法规律对司法职权的支配作用就难以实现,具体承办案件的职位相对较低的司法人员恐怕连人格的独立性都难以保障,人身依附关系成为司法机关人际关系乃至工作关系的基本形态。在这种关系下,任何一个上级领导,即使他没有司法职权,但由于他可能影响到承办案件的司法人员的升迁命运、福利待遇,他对承办案件的司法人员提出的要求往往会被遵照执行或者“充分考虑”。行使司法职权所要求的独立性因此荡然无存。正如有的学者指出的:“中国司法制度存在的根本问题是法院的司法行政管理权与司法裁判权没有分离,使得法院的院长、庭长、审判委员会委员等司法行政管理者,同时享有高于普通法官、合议庭之上的司法裁判权。”[2]
  不仅如此,司法机关与司法人员的权力边界,也是一个长期没有厘清的问题。
  在我国,无论是宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法关于审判权、检察权的原则规定,还是刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法关于审判权、检察权的具体规定,司法职权都是赋予人民法院、人民检察院的。而人民法院、人民检察院作为一个机关,它的行动力必然要依赖于一个个活生生的个体。机关的权力如何在各个个体之间进行分配和组织,直接关系到该机关行使职权的活动。因此,在人民法院内部如何分配审判权、在人民检察院内部如何分配检察权,就成为司法职权配置中的首要问题。
  遗憾的是,新中国成立之初,我们缺乏这方面的经验,在废除旧法统之后,用革命的热情建立了新中国的法律制度。这种法律制度还没有来得及认真研究,就形成了新中国的司法传统,即:审判权集于法院院长一身、检察权集于检察院检察长一身。为了制约院长、检察长的权力,设立审判委员会和检察委员会,对于重大案件和其他重大事项,院长、检察长不能自行决定,而要提交审判委员会、检察委员会讨论决定。在这样一种权力配置模式下,法院、检察院的其他工作人员就都成了院长、检察长的助手和帮工,只能协助院长、检察长办理一些具体事务,而不能就案件的处理独立作出决定。
  另一方面,我们国家长期以来选举任命的法院院长、检察院检察长,都是作为政治家而不是作为法律家被看待的。有的法院院长、检察院检察长没有受过任何法律专业方面的教育,有的甚至完全不懂法律,更谈不上对司法实务的精通。即使是后来要求法院院长、检察院检察长要有法律背景,多数也都是对法律略有了解或多少沾点边,要求他们对案件依法作出决定是几乎不可能的。[3]于是就形成了一种现象:一些法院院长、检察院检察长对于自己关注的案件就要求听汇报、要求办案人员、部门负责人、分管副职发表意见,然后自己定夺,对其他案件,则原则上授权分管的副院长、副检察长代替自己作出决定。
  党的十五大报告提出司法改革的任务以来,人民法院、人民检察院自下而上地反思司法职权配置中的弊端,不断提出了审判权、检察权在法院、检察院内部再分配的构想和方案。核心是分解法院院长、检察院检察长在案件处理上的权力,让承办案件的法官、检察官能够自主地处理案件。但是,直到党的十八大召开以前,全国多数地方的法院、检察院依然是实行“三级审批制”,即承办案件的人员办理案件,庭长(科处长)审核案件,院长(检察长)审批案件,重大案件提请审判委员会(检察委员会)讨论决定,审判委员会(检察委员会)意见分歧或者拿不准的情况下请示上一级法院、检察院。这种审判权、检察权的运行机制,适应了低素质司法人员办理案件的客观需要,有利于保障审判权、检察权行使的正确性。因为它可以通过层层审批、集体把关的方式,防止个体法官、检察官素质不高作出错误的裁判。但是,这种办案模式所反映出来的司法职权配置,违背了司法职权的内在规律,决定案件命运的人并没有亲自审理案件,不了解案件所有的证据材料,不可能对案件事实作出精准的判断,通过听取汇报的方式了解到的案件事实只是承办案件的人员根据自己对案件证据材料的认识得出的结论。如果相信承办案件的人员,那就没有必要再审核、审批了,正是因为不放心承办案件的人员,所以才要求报上一级领导审核,再报分管领导审批的。既然不信任承办案件人员的业务水平,又不得不以承办案件的人员对案件的认识作为定案的根据,这本身就是一个悖论。并且,在这样一种“三级审批制”的办案模式下,责任追究成了一句空话,因为承办案件的人员、审核案件的领导、审批案件的领导,个个都有责任,也都有推卸责任的理由。真正发生了错案,很难追究哪个个人的责任。正因为如此,十八届三中全会决议中才提出了“让审理者裁判、让裁判者负责”的改革思路。
  因此,优化司法职权的内部配置,所要解决的根本问题,是司法机关内部的权力关系问题。这是因为,权力是在关系中存在的,也是在关系中发挥作用的。任何权力都是在不同社会主体的相互作用下形成的。“政治权力所反映的是各种政治实体(群体或个体)之间相互影响、相互作用、相互制约的状况,并强调这种影响、作用、制约的方向性、不平衡性和实际的结果。”[4]权力总是存在于权力主体和权力客体的相互作用之中。“理解‘权力’概念的最好的方法是将其视为冲突的意志之间的关系”。[5]
  问题在于,权力关系是社会存在中一张庞大的网。一对权力关系中的权力主体可能在另一对权力关系中成为权力客体,以致权力主体行使权力的行为可能随时随地受到另一对权力关系的影响。因此,人们在关注权力配置的时候,不仅要看到每一种具体的权力是如何配置的,而且要关注该权力与其他权力之间的关系,研究其他权力关系对某一种权力的影响程度。在讨论司法职权的配置时,我们既要研究司法职权本身的配置问题,更要研究司法职权配置与其他相关职权的配置及其行使之间的关系,分析其他相关的国家权力对司法职权的配置及其行使的影响。只有这样,才能看清楚司法职权配置及其行使中的问题。
  对此,法学界已有清醒的认识。如有的学者认为:中国司法所面临的矛盾和问题(至少是主要矛盾和主要问题)都同司法与其他主体权力边界不清,或权力关系不合理相关。重新配置权力是解决中国司法现实矛盾和主要问题的根本出路。[6]有些学者进一步指出的:“司法职权的配置涉及四个核心问题:一是纵向的中央与地方之间的司法权配置问题,即如何将统一的司法权配置到地方,以防止司法权的地方化现象,杜绝司法权行使过程中受到地方因素的不当影响;二是相同性质不同层级之间的职权配置问题,即消除不同层级司法部门之间的行政化倾向,回归原本意义上的司法层级关系;三是同一部门内部之间的职权配置问题,即消除同一司法机关内部的科层化现象,改变司法机关的行政官僚化惯习,逐步解决司法权受到行政权制约而难以独立行使的问题;四是横向不同性质部门之间的司法职权配置问题,即法院检察院与作为行政部门的公安机关、司法行政管理部门之间的机构设置、权限划分以及相互关系,主要解决的是司法权行使主体泛化导致的多头司法,以及部门本位主义盛行的问题。”[7]因此,优化司法职权的内部配置,就要从司法机关内部的权力关系入手,解决影响司法职权有效行使的内部关系方面存在的突出问题。
  司法职权内部配置问题,涉及三个方面的权力关系:一是法院、检察院上下级之间的权力配置问题;二是同一个法院、检察院内部不同主体之间的职权配置问题;三是司法机关内部的司法职权与司法管理职权、行政管理职权的配置问题。[8]
  二、法院、检察院上下级之间的职权配置问题
  长期以来,无论是检察系统还是法院系统,无论组织法中如何规定,其上下级之间在事实上都形成了领导关系。比如,按照人民法院组织法规定,人民法院上下级之间应该是监督关系,但由于法院系统内部长期流行着行政化的监管模式和“请示案件”的传统,使得这种监督关系变成了事实上的领导关系。下级法院办理的案件,搞不清如何处理时,往往会向上一级法院甚至最高法院请示,上一级法院包括最高法院会对下级法院请示的案件提出明确的处理意见。在某些重大案件的审理过程中,上级法院会派人直接介入下级法院的审理。这种做法经常受到律师界的诟病,因为下级法院对具体案件所作出的裁判是按照上级法院的意见办理的,案件上诉到上一级法院甚至最高法院,其命运都是一样的。这等于在事实上剥夺了当事人的上诉权,也使法院的审级制度形同虚设。在检察系统,一直强调加强上级人民检察院对下级人民检察院的领导,最高人民检察院下发了一系列文件,都规定了上级检察院的领导职责和对下级检察院的要求,但是,在这些规定中,很少有上级检察院的义务和责任,很少顾及下级检察院在行使司法职权中的独立性。甚至下级检察院对某些案件拟作逮捕或者不起诉处理时还要报请上一级检察院批准。这些做法过度强调上级检察院的领导和下级检察院的服从,使领导关系变成了单方面的服从关系。这种关系,在一定程度上妨碍了下级法院、检察院在行使审判权、检察权中的独立性。在推行省以下法院、检察院人财物统一管理的过程中,这个问题将更加凸显。
  因此,完善法院、检察院内部上下级之间的职权配置,重要的是尊重和保证基层法院、检察院在具体案件处理中的独立性,确保每一级、每一个法院、检察院都能够依法独立行使职权。对此,需要明确的是:
  第一,基层法院、检察院依法办理案件,无论是依职权受理,还是上级法院、检察院指令、移送或交办的案件,都有权独立地依照法律规定作出决定。上级法院、检察院认为下级法院、检察院办理的案件确有错误的,应当通过法定的诉讼程序来纠正,而不应在基层法院、检察院办理具体案件的过程中发出倾向性的要求或者就案件的处理提出具体的指令。[9]只有保证每一个法院、检察院,对于自己依法管辖的案件,都有权独立地作出决定,才能要求每个法院、检察院对自己的决定负责,才能真正落实人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权的宪法原则。
  上级法院、检察院尤其是最高人民法院、最高人民检察院,为了保证法律适用的统一性,就司法实践中的常见情况或疑难问题制定统一标准,就法律适用中的某些问题作出解释,或者总结司法实践经验,就法律适用中存在的某些带有普遍性的问题提出纠正意见,或者就某些已经处理过的典型案件进行分析作为指导性案件加以发布,无疑是非常必要的。但是,这些活动的对象都是针对类型化的案件或者已经办结的案件进行的。对于基层法院、检察院正在办理的具体案件,上级法院、检察院应当给予应有的尊重和信任,不能随意发布指示或者提出意见。
  即使是在检察机关,上级人民检察院对下级人民检察院具有领导权,但在具体案件的办理过程中,也应当尊重下级人民检察院的自主权。上级人民检察院对下级人民检察院正在办理的具体案件,如果不放心或者不满意,可以通过指定管辖的方式,把案件移交给其他检察院办理或者自己亲自办理;如果要对具体案件的处理作出指示,也应当通过检察委员会集体讨论决定并以书面形式正式通知下级人民检察院,而不能以个人的名义、以口头的方式、以建议或指导的口气,要求下级人民检察院如何处理具体案件。因为,只有让承办案件的人员做主,他才会有责任心去办好案件,司法责任制才有可能真正落到实处。
  过去,上级法院、检察院常常以指导的名义派员介入下级法院、检察院办理的重大案件,案件的处理也往往是以上级法院、检察院派去的人员的意见或者上级法院、检察院的意见作出的。这种情况,下级法院、检察院实际上只是上级法院、检察院意见的落实者,而不是依法独立行使审判权、检察权的主体,严重影响了下级法院、检察院在具体案件办理上的独立性。随着司法体制改革的不断深入和司法责任制的推行,这种督办案件的模式应当予以改革。
  诚然,许多案件中都可能涉及对政治效果和社会效果的考量。但是,一方面,可能涉及政治效果或社会效果的案件比较多,上级法院、检察院未必有精力能够全部接管或者指导。通过上级法院、检察院甚至通过本院的审判委员会或检察委员会来把关,并不是唯一可行的措施,大量的案件还是需要由下级法院、检察院的法官、检察官去办理。另一方面,应当信任下级法院、检察院包括下级法院、检察院的法官、检察官,相信他们有能力在办理具体案件的过程中考虑案件的政治效果和社会效果。特别是实行员额制以后,法官、检察官都是经过考核的、具有合格的政治素质和办案经验的业务骨干,完全具备对案件的政治效果和社会效果进行考量的能力。
  第二,上级法院、检察院有责任保障下级法院、检察院依法独立行使职权。实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理以后,基层法院、检察院对地方党委政府的依赖将逐步消除,反过来,其对上级法院、检察院的依赖将明显加重。上级法院、检察院应当担负起保障下级法院、检察院依法独立行使职权的责任。
  这种责任,首先是人力资源的保障。长期以来,上级法院、检察院向下级法院、检察院借调业务骨干的现象大量存在,导致下级院办案人员紧缺、上级院人浮于事。实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理以后,基层法院、检察院的法官、检察官员额十分有限,如果还像以前那样上级院任意借调,将严重影响下级法院、检察院独立完成办案任务。因此,为了保证基层法院、检察院能够依法独立行使职权,在各级法院、检察院的法官、检察官员额确定之后,上级法院、检察院特别是省级法院、检察院,不应随意借调下级法院、检察官的法官、检察官,以保证下级法院、检察院有足够的司法人员办理案件。同时,应当为基层法院、检察院配备必要的司法辅助人员,协助法官、检察官办案。在各级法院、检察院现有司法人员的基础上,需要补充法官、检察官和司法辅助人员时,省级法院、检察院应当首先满足基层法院、检察院的需要,因为大量的案件主要是基层法院、检察院办理的。另一方面,基层法院、检察院的领导,由于不再由同级地方党委配备,省级法院、检察院就有责任及时向省委推荐人选,为基层法院、检察院配备合格的领导。
  其次是财力资源的保障。实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理以后,同级地方政府不再给基层法院、检察院提供经费保障。如果省级法院、检察院遇到经费保障不足时首先考虑本级法院、检察院的需要,基层法院、检察院很可能成为被“断奶”的孩子,无处求救。没有足够的财力支撑,依法独立行使职权就失去了物质基础,司法公正就面临制度性的崩溃。因此,如何保障基层法院、检察院在脱离同级地方政府的财政支持之后能够体面地维持自己的生计和办案的需要,将是省以下地方法院、检察院人财物统一管理后面临的重大问题之一。解决这个问题的关键,是省级法院、检察院能不能担负起上级院的责任,协调省级财政筹集充分的财力资源,确保基层法院、检察院必要的经费开支得以全额保障,能不能确立首先满足基层、其次满足本院的原则,把保障基层法院、检察院的财政需求作为自己必须担当的责任。
  三、同一法院、检察院内部司法职权配置问题
  在每一个法院、检察院内部,都存在着多元的行使司法职权的主体,这些不同的司法主体之间如何分配司法职权,历来是司法职权配置方面没有真正解决的问题。这个问题,不仅表现为对事实上行使司法职权的个体的职权缺乏明确规定,而且表现为不同类别主体之间的职权划分缺乏清晰的界限。
  (一)法官、检察官与审判委员会、检察委员会的职权划分问题
  应当承认,在目前的社会背景和司法状况下,审判权、检察权是不可能完全交由个体的法官、检察官独立行使的。那么,哪些案件的审判权、检察权由法官、检察官个人行使,哪些案件的审判权、检察权由法院、检察院行使,就涉及司法权在法院、检察院内部的分配问题。
  我们认为,在“员额制”改革完成之后,法院、检察院办理普通案件的决定权原则上都应当由法官、检察官(包括担任领导职务的法官、检察官)独立行使;特殊案件的决定权依然由法院、检察院(审判委员会、检察委员会)行使。
  普通案件的范围,取决于如何界定特殊案件。如果特殊案件的范围很宽泛,区分普通案件与特殊案件的划分就失去了实质意义。过去,审判委员会、检察委员会理论上只讨论“重大、复杂、疑难案件”,但实际上几乎所有案件都要上审判委员会或检察委员会讨论决定,因为几乎每个案件都可能被认为是重大、复杂、疑难案件。所以,必须提交审判委员会或法院主管领导审批的案件、必须提交检察委员会或检察院主管领导审批的案件范围越小,就会越放权给法官、检察官;反之,法官、检察官依法独立行使职权的范围就会很小。
  从司法实践看,特殊案件应当是指特别重大的案件。过去,很多法院、检察院都把“重大、复杂、疑难案件”作为提交审判委员会或检察委员会讨论决定的案件范围。实际上,一个案件是否复杂、疑难,往往取决于法官、检察官个人的专业知识、业务能力和司法经验。一个法官、检察官认为复杂的案件,在另一个法官、检察官看来,可能是很容易办理的案件;一个法官、检察官对案件提出的疑难问题,另一个法官、检察官可能轻而易举地就给出了解决方案。因此,为了缩限审判委员会、检察委员会讨论决定案件的范围,特殊案件不应当包括“复杂”“疑难”案件。此其一。其二,特殊案件不应当包括公检法意见不一致的案件。公检法之间有争议的案件,固然在处理上有一定的难度,也需要更加慎重,但法院、检察院在案件处理上保持各自的独立性,不受其他主体意见的左右,本是依法独立行使职权的应有之义,不能因为其他机关有意见,就改变办案程序和决策主体。其三,特殊案件不应当包括所有上级交办的案件。上级法院、检察院把案件交给下级法院、检察院办理,可能基于多种考虑。有的是因为案情重大,有的是因为在当地办理阻力太大,有的是因为媒体或领导人过于关注,有的是因为管辖法院、检察院缺乏办理该案件的专门人才,等等。不能因为是上级交办的案件就一律作为特殊案件由审判委员会或检察委员会讨论决定。对于普通案件,即使是上级交办的,也应当有承办案件的法官、检察官按照法定程序独立作出决定,并把办理结果报上级法院、检察院备案。只有上级交办案件中的特别重大案件,才有必要提交审判委员会或检察委员会讨论决定,或者由主管领导审批。其四,特殊案件不应当包括所有“在当地有社会影响的”案件。许多案件特别是刑事案件,一旦被发现或者被披露,在当地都会产生一定的社会影响,尤其是被害人一方闹访、缠访的案件,在当地的社会影响会更大。对于这类案件,法院、检察院应当依法办理,没有理由因为被害人闹访、缠访就改变办理的程序和决策的主体。如果说,闹访、缠访的案件需要慎重处理,那么,被害人信任司法机关而没有闹访、缠访的案件,是否就不需要慎重处理了?对相同的案件一视同仁地进行处理,是法治的起码要求。当然,对于可能涉及众多人群利益的重大案件,应当特别慎重,由审判委员会或检察委员会讨论决定,无可厚非。但这类案

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}陈瑞华:“司法改革的理论反思”,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。
  {2}李爽:“优化司法职权配置的理论解读与制度建构”,《法制与社会发展》2016年第2期。
  {3}朱孝清:“司法职权配置的目标和原则”,《法制与社会发展》2016年第2期。
  {4}季卫东等:《中国的司法改革:制度变迁的路径依赖与顶层设计》,法律出版社2016年版。
  {5}胡云腾主编:《司法改革》,社会科学文献出版社2016年版。
  {6}陈卫东:“司法责任制改革研究”,《法学杂志》2017年第7期。
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