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【期刊名称】 《行政法学研究》
从经济增长驱动到法治指标驱动
【副标题】 中国地方法治动力机制研究
【英文标题】 The Study of The Motivation Mechanism of Local Governments' Governance by Law: From Economic Growth Driving to Figures of Governance by Law Driving
【作者】 李霞【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{副研究员}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 地方法治;动力机制;经济增长驱动型;法治指标驱动型;开放协作驱动型
【英文关键词】 Local Governance by Law; Motivation Mechanism; Economic Growth Driving Mechanism Pattern; Figures of Governance by Law Driving Mechanism Pattern; Open and Cooperation Driving Mechanism Pattern
【文章编码】 1005-0078(2017)6-086-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 86
【摘要】

地方法治是中国法治体系的重要组成部分。地方法治发展的不同阶段,因其动力机制不同而呈现不同特点。在地方法治建设初期,法治被视作“为经济建设保驾护航”的工具,地方法治呈现出制度创新乃至体制突破的特点。随着国家治理目标转型升级,法治本身的价值得以凸显,原有的动力机制正在被将地方法治建设成效作为评价考核指标的“法治指标”动力机制所取代,法治的自主性日益增强。但无论是“经济增长型”还是“法治指标型”动力机制,均为政府主导、政绩导向,其持续性和长期效果堪忧。地方法治建设的未来发展,宜充分发挥社会公众的主体作用,培育“开放协作型”新动力机制。

【英文摘要】

Local governance by law is an essential part of China’s governance by law system. The development of local governance by law shows different characteristics during different stages because of different mechanisms. In the early stage of establishing local governance by law, governance by law was seen as a method of securing economic development that the characteristic was system innovation and breakthrough. With the upgrading of national governance objectives, the value of governance by law itself becomes prominent and the previous motivation mechanism is being replaced by figure mechanism of governance by law which is used as an indicator of performance check. Meanwhile, the autonomy of governance by law is building up. However, economic growth driving mechanism pattern and figures of governance by law driving mechanism pattern are both dominated by government and determined by political achievements, whose sustainability and long term effectiveness are under concern. The future development of local construction of governance by law lies in making the best of public motivation and cultivating a new motivation mechanism that is open and cooperative.

【全文】法宝引证码CLI.A.1230827    
  一、引言
  地方法治是中国法治体系的重要组成部分,也是当前法学理论研究的一个重点领域。所谓“地方法治”,是指国家主权范围内的各个地方在法治中国的推进过程中,以实现国家法治为目标,基于法治型社会治理的需求,逐渐形成并日益勃兴的一种法治发展现象。[1]近年来,各地方相继出台推进法治建设的相关文件,提出“依法治省”、“依法治市”、“法治XX”等口号,[2]并逐步建立和完善地方法治的各种相应的领导和工作机制,形成了地方法治竞争的格局。发生在不同地域和层级的地方法治实践,诠释并丰富了“依法治国,建设社会主义法治国家”的意旨和内涵。
  作为单一制国家,中国的政治权力结构和法律体系具有高度统一性,国家法治建设在整体上呈现自上而下的“变法式”推进;[3]同时,作为一个土广民众的大国,中国各地在经济水平、社会结构、地理环境、地域文化等方面客观存在的巨大差异,又使得法治发展呈现出重要的地域特殊性和不平衡性。从法律实施的视角来看,各地在中央统一部署下把握步调、建构一套适合自身特点的法治的具体模式既必要也可行。
  然而,受“国家整体主义法治观”的影响,地方法治很长一段时间被视作国家法治的附庸而在学术视野中处于边缘地位。[4]随着各地密集提出法治建设目标并在立法、执法、司法等各个领域不断创新和实践,地方法治的独特功能和地位逐渐得到关注和认同,地方法治成为炙手可热的学术话题,围绕其运作模式和运行机制等问题形成了较为丰富的研究成果。其中,就地方法治的动力这一主题,学者们的追问主要集中在地方竞相提出法治建设的原因为何、其背后的动力何在等问题上。例如,有学者尝试从发展经济的角度作出解释,认为地方法治的动力在于经济竞争;[5]也有学者对“地方法治竞争”的现象进行解读,提出“地方法治的动力学”原理,作出了地方法治的动力主要源自经济竞争的判断。[6]
  本文认为,从促进经济增长和地区间经济竞争的角度来透视中国地方法治的建设进程,有着较强的解释力,但这种分析未能全面捕捉中国地方法治二十多年来快速变迁的脉动,具有一定的历史局限性。事实上,近年来中国地方法治建设的动力机制正在悄然发生变化,法治指标考核正在逐渐成为地方法治建设一个主要的推动力。本文拟超越一般意义上的法治与经济发展原理,对中国地方法治动力机制的变迁过程进行描述和分析,进而尝试从规范的角度对未来中国地方法治的动力机制建设提出若干设想。
  二、“经济增长驱动型”地方法治
  改革开放后很长一段时间里,发展经济、促进GDP增长一直是中国各级党委和政府工作的绝对中心,包括法治在内的各项工作都要为经济增长服务。在这一背景下,地方相应地将法治的功能定位为:为市场经济的发展创造良好的法治环境,以吸引外来投资、提高本地区的经济竞争力。在“经济增长=政绩”的压力下,地方官员加入“晋升锦标赛”,[7]其治下的地方投入以GDP为导向的制度竞争,演绎出“中国特色(经济)联邦主义”。[8]在中央层面,也认同甚至鼓励地方的制度竞争,为中央或全国性法治建设提供经验支撑。例如时任全国人大常委会委员长的乔石指出:“社会主义市场经济的发展,必须有法律来引导、规范、保障和约束。……全国人大及其常委会要抓紧制定市场经济的法律,但在短时期内把有关法律都搞出来,是做不到的。地方人大及其常委会也要抓紧制定有关市场经济方面的地方性法规。特别是一些改革开放搞得比较早的地方,积累的经验比较多,应当先行一步,成为经济立法工作的试验区,为制定法律提供经验。”[9]
  在这一时期,由于国家层面的法律体系尚未完备,地方进行法律实验和制度创新的空间较大,各地具备制度竞争的良好时机和条件。一些地方进行的法治创新是成功的,尤其是在改革开放的前沿、也是中央权力下放幅度最大的东南沿海地区,在与经济相关的地方立法方面进行了许多制度创新。[10]其中有些制度创新甚至突破了《宪法》的规定,产生所谓“良性违宪”的现象,[11]比如集体土地产权流转试验和乡镇长直选试验。[12]在当时特定的背景下,地方法治先行一步,在国家法治统一的大原则、大框架、大前提下,探索在地方层面进行法治建设的形式和发展路径,促进了地方的经济发展,为国家法治发展积累了经验。[13]
  但是,将促进经济增长作为地方法治建设的目标,其理论基础在于法治建设与经济增长之间呈正相关关系,也即建设地方法治能够促进地方经济的增长。然而这一理论基础可能并不牢靠。
  经济学的主流观点认为,完善的资本市场和产权结构是经济发展的前提,[14]中国经济发展的主要原因是制度松绑和市场力量释放。[15]将国家作为一个经济体来看,上述观点无可厚非,但从地方竞争的角度看,地方法治与经济发展之间的关系与国家层面不尽相同。实证观察表明,尽管从长远来看法治环境的改善能在一定程度上促进经济发展,但这一效果的显现并非立竿见影。以提出建设地方法治已20年的江苏为例,[16]20年来其GDP总量在全国的排名表明,地方实施法治战略对其经济发展的影响不大。[17]再以2010年前后实施法治战略的几个地方——湖北、山西、吉林、安徽、天津为例,2010年至2016年,它们的经济总量在全国的排名也未出现明显波动。[18]甚至于,在特定条件下地方法治对促进地方经济发展会产生反作用。正如马怀德教授所言:经济的发展与法治的发展是不同步的,有时甚至是相冲突的。大多数情况下,推行法治被视为是阻碍经济的束手束脚的力量。许多地方出现了违法追求经济发展,以牺牲法治为代价换取经济发展的现象。[19]从地方经济发展的实际来看,许多情况下严格依法行政无法保证效率,严格依据法律程序则许多决策无法出台,从而阻滞地方经济发展。而从法治国家建设的角度来看,以发展经济为目标和导向的地方法治建设,还有可能蜕变为运用法治手段为发展地方经济保驾护航的“地方保护主义”,最终戕害国家法治的发展。[20]
  随着依法治国方略的深入贯彻实施,中国的地方法治在不断探索,各项制度实践也逐渐规范化。1997年,党的“十五大”提出了依法治国方略;1999年将“依法治国,建设社会主义法治国家”作为一个基本原则写进宪法;从1997年到2000年前后,各地纷纷响应,提出了依法治省、依法治市等目标。[21]此后,地方法治出现了一些新的动向,比如推动机制和保障措施更加细致完善、更加重视制度建设等。但与此同时,随着法律体系的不断完善和法律实施机制的健全,地方法治实验创新的制度空间被不断压缩。早期通过地方实验进行制度创新进而促进经济发展的传统地方法治模式难以为继,新的驱动机制正在逐渐取代传统的以经济增长为导向的驱动机制。
  三、地方法治的动力转变:从“经济增长驱动”到“法治指标”驱动
  2007年,中国共产党十七大为适应国家经济社会发展的新形势,提出了“科学发展观”。与此同时,单一注重经济发展所引发的环境污染严重、贫富差距悬殊、社会矛盾多发等各种问题,也亟需通过法治手段加以化解。地方法治建设逐渐不再提“为经济建设保驾护航”的目的,而是更加注重社会民生、公平正义等其他价值取向。这一时期,经济中心论的影响逐渐式微。尤其是伴随着2007年后各地经济增速明显放缓,地方治理逐步从以经济为中心转向社会全面发展,地方官员开始在经济增长之外寻求新的政绩增长点。
  十七大还正式宣布中国特色社会主义法律体系基本形成。时隔四年之后,在十一届全国人民代表大会四次会议上,时任全国人大常委会委员长的吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。法治体系尚不完善之时,通过地方进行制度实验为全国性的制度建构提供经验支撑是我国法治建设的一个特点。从法治体系的发展演变过程来看,这种将“自发模式和变法模式”相结合的地方制度实验对法治体系的完善发挥了重要作用。[22]但中国法治发展至今,法网已较为完备和缜密,地方法治的空间日益限缩,“试点制”开始显露疲态。比如,自贸区的法治改革,虽然采取了由最高国家权力机关作出决定暂停部分法律适用的方式,[23]但其预定的改革目标仍无法充分实现,原因是有太多的法律规定和体制无法突破。[24]总而言之,地方的法治改革不可能再大规模地采取“先地方实验,后全国推广”的方式。在经济发展以外寻求新的动力机制的时间窗口已打开。
  与此同时,对地方官员的政绩考核也发生了相应的变化。在中国的官僚体制下,体制内对官员的政绩考核——而非来自于与民主选举相伴的政治责任与压力——始终是决定其升迁的重要因素,而“政绩”的意涵并非一成不变。如前文所述,改革开放以后,经济增长成为地方官员考核和升迁至为重要的指标,受此激励,招商引资、发展地方经济成为地方政府及其官员的工作中心,地方官员扮演着本地方经济发展的主导者角色,具有高度的“企业家精神”。这种财政驱动型发展模式虽然对于经济指标的攀升贡献颇多,却也成为政治体制和社会治理推向纵

  ······

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