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【期刊名称】 《河北法学》
论环境保护的公众参与
【英文标题】 Public Participation of Environmental Protection
【作者】 黄桂琴【作者单位】 石家庄经济学院
【分类】 环境保护法【中文关键词】 公众参与;环境保护;立法
【英文关键词】 public participation;environmental protection;legislation
【文章编码】 1002—3933(2004)01—0055—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 55
【摘要】 公众参与是我国环境法的一项重要原则。但是由于公众参与环保的法律机制没有较好地形成,使环境保护法的社会性大打折扣。从我国环境保护现状出发,借鉴外国环境法的有效制度,实现公众全方位参与环境保护,是立法的当务之急。
【英文摘要】 Public participation is an important principle in law of the PRC on environmental protection.But the publicpartici pation of environmental protection legal mechanism not formed well.The sociality of the environmental protection law was weakening.From the present situation of environmental protection in our country,use the effective system of other countries’law.1t is must fulfil the public participation of environmental protection in legislation.
【全文】法宝引证码CLI.A.119227    
  
  

一、问题的提出

迄今为止,我国共颁布了6部环境保护法律,10部资源法律和34项环境保护法规;环境保护部门发布了90余项环境保护规章,地方性环境保护法规1020余件,制定了427项国家环境标准体系[1]。然而环境污染和生态破坏等环境问题总体上日趋严重,“就我国生态环境保护的整体情况看,是边建设边破坏,建设赶不上破坏的速度,整体恶化的趋势没有改变。从目前来看,发达国家经过150多年才分不同阶段、不同时间出现的污染问题,在我国20多年里就集中出现了,这种压缩性污染治理起来非常困难”[2]。这20年一方面是环境立法的空前繁荣,另一方面则是每一部法律都未得到真正的实施,使老百姓感到中国的法律“无用”、“无能”{1}。

环境法制的这种遭遇,迫使我们不得不重新审视我们的法律行为,很显然我国环境立法近20年来的发展保持了与世界其他国家环境立法的同步,政府解决环境问题的决心一直也很大。但环境问题解决的效果却与一些国家相去甚远,问题到底出在哪里?我国环境法制不够健全,环境执法力度较为薄弱,即处于“不良立法”和“低度执法”状态{2}。原因很多,其中环境法缺乏民主基础,缺少公众参与是其根本原因所在:首先,我国环境法从地位上仍是行政的附庸,从属于行政法。环境立法的出发点是为了满足行政部门管理的需要。环境立法中存在一些落后的思路:立法中将企业作为行政附属物;同等主体有不同的权利和义务;立法以义务为本位,关于公民应享有的环境权利的规定是微乎其微;立法中规定的管理制度主要是行政强制措施,缺少经济激励制度和借助市场的管理手段。其次,我国环境法如此规定了一种以各级人民政府环境行政部门为主管,各行政部门相互协调的环境行政执法体制,从环境行政执法主体看,包括:各级人民政府的环境行政管理部门、各级人民政府、各级人民政府中对某方面的污染防治负有管理职责的行政部门、各级人民政府中对自然资源保护负有管理职责的行政部门、其他负有相关职责的行政部门,执法主体单一,缺少公民参与、监督。环境行政执法的内容和手段也主要是行政强制措施,包括:环境行政许可、环境行政收费、环境行政检查、环境行政处罚。我国环境法律规定说明了我国环境法对环境事务的管理基本上采取了一种“唯行政”的态度.行政部门在实践中则更是一种“此事全凭官做主,不与小民干分毫”的作风。

显然,环境法的性质不应是行政机关的管理法,而应是保护公民环境权利的法律。同时如果闭塞公众参与环境保护的各种途径,就不会得到公众在观念上的认同和行为上的支持,会降低执法的效果,也会增加公众与行政执法机关之间的隔膜,环境法实施起来就会有阻力。因此,广泛的公众参与是环境法实现其立法价值的重要前提。

二、公众参与的理论基础

关于公众参与,《美国联邦土地政策管理法》第103条的定义为:“在制订公有土地管理规则、作出关于公有土地的决定及制订公有土地的规则时,给受影响的公民以参与其事的机会。包括给他们以参加在受影响的土地的所在地召开的公开会议或公民意见听证会的机会,参加咨询的机会或者在特殊情况下,采取其他程序给他们创造对此提出各种评论的机会等。”{3}

公众参与是公众及其代表根据国家环境法赋予的权利义务,参与环境保护的制度。它是政府或环保部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律、法规,确定开发建设项目的环境可行性,监督环境法的实施,调处污染事故,保护生态环境的制度{1}。

公众参与环境保护的理论根据为公民环境权。“环境资源的稀缺性”是环境权产生的最根本原因。传统的法学理论认为,作为法律上的物应以人力所能支配为条件和特点,因此空气、阳光等人类尚不能支配的环境要素就不属于法律上的物,从而排除了法律的保护。随着生产力的发展、人口的膨胀,清洁的水、空气、安宁、阳光等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来,人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾。为此,社会就有必要对人类的利益作出制度性安排,赋予主体一定的权利,平衡和制约各微观主体之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系,这种权利是一种公用资源的共有支配权,也就是环境权。

环境权的研究和提出始于20世纪60年代,当时美国学者萨克斯提出了“环境公共财产论”和“公共委托论”。这两种理论将环境作为人类的共有财产,并将公民和国家置于委托人和受委托人的位置上。环境权理论为世界所普遍接受,体现在1972年联合国人类环境会议上通过的《人类环境宣言》中。《宣言》提出的26条原则的第一项是:“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中,享有自由、平等和良好生活条件的基本权利。”许多国家的宪法、环境法都明确规定了“公民环境权”。

环境权的涵义随着环境权理论的变迁和社会实践的发展而变化,其内容包括环境权主体、客体和内容。

环境权主体。关于环境权的主体,存在不同的观点。从环境权理论产生的背景来看,环境权的主张是因为对政府权力的不信任,其目的之一就是以环境权来保障公民权,限制国家权力。因此,从环境权理论的起源和各国法制实践的现实情况来看,环境权的主体应为公民、法人和其他组织,如果对公民作扩充解释,则环境权就是公民环境权。

环境权的客体。环境权的客体是对人类的生存和发展有直接或间接影响的各种环境要素,以及由这些要素构成的各圈层。

环境权的具体内容。环境权是一种概括性的权利,是与环境资源有关的公民权利的集合体。环境权既是一种实体性的权利,又是一种程序性的权利。基斯先生曾提出:“公众对环境保护的具体参与是环境权的真正体现:它不仅使个人行使他所享有的权利,还使他在这方面承担了应承担的义务。而且,公众因此不再是消极的权利享有者,而要分担管理整个集体利益的责任。”{4}

作为实体性权利的环境权,其具体内容包括两个方面:一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等;二是既与公民个人生存和健康直接相关又与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等{1}。

作为程序性的环境权,其要义便是公众参与环境保护,参与国家的环境决策,而参与国家环境决策权是其根本所在。具体内容:

第一,环境知情权。环境知情权是公众参与的前提和基础,没有环境资讯的公开了解,公众便无法真正有效地参与环境决策和环境保护。

第二,环境立法参与权。我国《立法法》第34条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

第三,环境行政执法参与权。公众参与的核心是在公众环境权与国家环境行政权之间进行平衡,一方面公众直接参与环境行政执法活动,可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策;另一方面公众参与可以对环境行政权进行有效的监督和控制,保障环境行政权的合法行使。

第四,环境诉讼参与权。“有权利就必有救济”,“无救济即无权利”,要保障公众参与权的有效行使,必须要充分保障公众的救济权。

第五,环境法上的公众参与还包括公众直接或间接进行环保投资,或者以自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策。

环境权是公众依法享有的在健康、适宜的环境中生存和合理利用资源的权利,以及有效参与国家环境管理和决策的权利。它奠定了公众广泛参与环境保护的理论基础。

三、我国环境法中公众参与的规定及对其评价

中华人民共和国环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第9条规定:“任何单位和个人都有保护环境的义务,并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国水污染防治法》第5条规定:“一切单位和个人都有责任保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人,有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”《111华人民共和国噪声防治法》第7条规定:“任何单位和个人都有保护声环境的义务,并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告。”第9条规定:“对在环境噪声污染防治方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。”《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条规定:“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务,并有权对污染损害海洋环境的单位和个人,以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”《中华人民共和国大气污染防治法》第5条规定:“任何单位和个人都有保护大气环境的义务,并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国防沙治沙法》第6条规定:“使用土地的单位和个人,有防止该土地沙化的义务”,“使用已经沙化的土地的单位和个人,有治理该沙化土地的义务。”第8条规定:“在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人,由人民政府给予表彰奖励,对保护和改善生态质量作出突出贡献的应当给予重奖。”1996年修改通过的《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》第13条都增加了“环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月3日)规定:“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。

以上为我国环境法有关公众参与环境保护的内容。其特点如下:第一,从价值上,公众参与是环境法民主原则的体现;第二,从内容上,环境法主要从对环境污染破坏者的检举、控告方面赋予了公众参与环境保护的权利;第三,法律将公众参与环境保护作为公众一项应尽的法律义务加以规定;第四,对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励,作为鼓励公众参与环境保护的措施。显然我国环境法对公众参与的现行规定过于原则和抽象,内容少,涉及的面窄,形式也过于单一,更缺乏鼓励公众的全过程参与的激励性规定,可操作性差。主要有以下问题:

没有明确规定公民的环境权。公民环境权是一项独立的基本的人权。它包括公民对于环境的使用权、知情权、参与权和受到环境侵害时向有关部门请求保护的

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}昌忠梅.环境法新视野(M).中国政法大学出版社,2,275.137.
{2}王明远.环境侵权救济法律制度(M).中国法制出版社,1.
{3}赵国清.外用环境法选编(M).中国政法大学出版社,795.
{4}(法)亚历山大·基斯.张若思译.国际环境法(M).法律出版社,2000.21.
{5}蔡守秋.环境资源法学教程(M).武汉大学出版社.427.
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