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【期刊名称】 《中国法学》
行政违法行为被犯罪化处理的程序控制
【作者】 张泽涛【作者单位】 广州大学法学院{教授、博士生导师}
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政违法;刑事化;程序成因;程序控制
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 198
【摘要】 公安机关将行政违法行为作为刑事案件予以立案,会导致大量行政违法行为被犯罪化处理、虚置《赔偿法》规定、剥夺行政相对人提起行政诉讼的权利、致使公安机关违规侵犯非公企业的合法财产权,也会滋生个别公安人员的司法腐败。公安机关将行政违法行为犯罪化处理的程序成因是:行政违法与刑事犯罪二元一体的追究机制赋予了公安机关程序选择的主体地位、行政违法行为与刑事犯罪之间的划分标准提供了适用前提、刑事立案标准为公安人员选择适用刑事诉讼程序提供了较大的裁量空间、司法解释中赋予了公安机关在行政执法与刑事诉讼之间较为宽松的程序转换权。应该规范公安机关的刑事立案程序,强化检察机关对公安机关的立案监督机制;联通公安机关和检察机关的案件应用平台系统;将一些行政违法行为入罪化,适当借鉴其他国家和地区“大刑法、小行政法”的立法模式;确立区分公安机关行政执法行为与刑事侦查行为的识别标准;修改《赔偿法》第19条第3款和《行政诉讼法》第12条规定。
【英文摘要】 The public security organs take the administrative illegal action as a criminal one, which will cause the criminalization of a large number of administrative illegal actions, overhead regulations of the State Compensation Law, deprive the private party in administrative actions of the right to file an administrative lawsuit, cause public security organs to violate the legitimate property rights of non-public enterprises, and also cause judicial corruption of individual public security personnel. The procedural reasons for the public security organs to criminalize the administrative illegal actions are as follows: the mechanism of punishing the administrative illegal actions and criminal offenses by the public security organ endowed the public security organs with the main position of the procedure selection, the criterion of the division between the administrative illegal actions and the criminal offences provides the precondition for the application, the standard for filing a criminal case makes the public security organ have discretion power in choosing criminal proceedings. Judicial interpretations endow the public security organs the power to shift the proceedings between administrative law enforcement and criminal procedure. It is necessary to standardize the criminal procedure of the public security organs and strengthen the supervision mechanism of the procuratorial organs on the public security organs; case application platform systems between the public security organs and the procuratorial organs should be connected; the identification standard of distinguishing the administrative law enforcement behavior of public security organs and criminal investigation behavior should be established; paragraph 3 of article 19 of the Compensation Law and article 12 of the Administrative Procedure Law should be modified.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256249    
  
  长期以来,行政违法行为[1]被犯罪化处理是刑事司法中较为常见的现象。最近,司法实践中出现了系列行政违法行为被犯罪化处理的案例:如赵春华非法持有枪支案[2]、陆勇销售假药案[3]、王力军非法经营案[4]、陕西延安宝塔区“夫妻观看黄碟”案[5]、谭秦东的鸿茅药酒事件[6]、张晓波等三名医生因诊断尘肺病被抓案[7]。这些案件相继被媒体曝光以后,一定程度上引起了司法的信任危机。对于行政违法行为被犯罪化处理的司法痼疾,我国刑法学界早在上个世纪90年代就进行过研讨,且迄今为止一直仍是刑法学界研究的热点话题。[8]目前我国涉财产性的违法犯罪现象比较普遍,公安机关借助刑事手段插手民事、经济领域的行政违法行为较为常见,学界以及官方对此也是高度重视。
  事实上,由于行政违法与刑事犯罪之间界限不清,大多国家和地区都面临行政违法行为和刑事犯罪被混淆适用的情形:“从中世纪至今的各种法学学派,在寻找刑罚惩罚和警察处罚之间的界限的努力中毫无结果。现在,对于法学家们在无奈中制定的区别,也不能可靠地执行。”[9]截至目前,国内外研究防止行政违法被犯罪化处理这一难题的学者均限于刑法学界。不过,笔者认为,防止行政违法行为犯罪化处理,不仅仅是刑法学界应该探讨的话题,刑诉学界以及行政法学界也应该予以关注。尤其是我国公安机关的违法/犯罪二元一体的追究机制、公安机关在行政程序与刑事程序之间享有宽松的选择权、规避国家行政赔偿责任等诸多独特的语境下,国内刑诉学者研究该问题就显得更为必要。实际上,行政违法行为被犯罪化处理的问题,涉及《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《刑事案件程序规定》)《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《移送涉嫌犯罪案件规定》)《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《关于刑事案件立案监督有关问题的规定(试行)》(以下简称《刑事案件立案监督规定》)《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《行政案件程序规定》)《中华人民共和国国家行政赔偿法》(以下简称《赔偿法》)《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)等几十部法律、法规以及司法解释。而上述法律、法规以及司法解释中存在一些交叉甚至自相矛盾之处,一定程度上为侦查机关将行政治安程序规避为刑事侦查提供了程序选择的制度空间。有鉴于此,本文拟分析公安机关通过刑事侦查行为替代行政治安行为的表现形态及其程序与体制成因,然后从程序控制的视角上提出如何防止行政违法行为被犯罪化处理的制度设置。
  一、公安机关行政违法行为犯罪化处理的表现形态及其弊端
  目前,在我国的刑事司法实践中,只要公安机关将受理的案件作为刑事案件予以立案,涉案人员基本都会被定罪(下文中将会从实证角度予以论证)。在侦查实践中,公安机关将本质上属于行政违法的行为作为刑事案件予以立案,其主要表现形态体现在以下三个方面:
  1.公安机关为避免成为行政诉讼被告将行政违法行为刑事化处理
  根据《行政诉讼法》12条和《行政诉讼法解释》第1条第2款的规定,公安机关的刑事侦查行为不属于行政诉讼的受案范围。长期以来,考核公安机关工作的最重要指标之一就是被提起行政诉讼的数量及其比例。[10]实践中,公安机关为了息讼息访,往往采取各种变相的应对策略。[11]将行政执法行为转换为刑事侦查行为,是公安机关避免成为行政诉讼被告的最有效的应对策略之一,这样就可以适当降低被提起行政诉讼的比例。
  另外,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第2条、《公安机关办理信息公开型政府复议案件若干问题的规定》(以下简称《公安机关复议案件规定》)第3条、“奚明强诉中华人民共和国公安部案”的意见,公安机关的刑事侦查行为不属于政府信息公开的范畴。公安机关并不希望将自己的执法过程予以公开,若转换为刑事诉讼程序,也就无需公开了。[12]
  综上,公安机关为了避免成为行政诉讼的被告,同时也不希望将执法过程予以公开,就可能会对一些属于行政违法的案件,通过刑事侦查行为替代行政执法行为。具体可以分为三种情形:第一,将受理或者正在办理过程中的行政执法案件转换为刑事案件,通过刑事拘留甚至逮捕等强制措施与侦查手段将案情查清之后,再还原为行政治安案件。针对公安机关这种较为随意的程序转换方式,有学者明确指出:“这样的情况并不少见,实际情况比这种假设要复杂得多。”[13]第二,将正在办理过程中的行政治安案件转换为刑事案件,将行政执法行为规避为刑事侦查行为。陕西“夫妻看黄碟”案即属这种情形的典型范例。该案中,公安机关是以“查看黄碟”为由夜闯民宅,涉案人员并不知晓行为性质,并进行了反抗,公安机关开始是以行政违法案件予以立案,在得知当事人准备提起行政诉讼之后,公安机关立即将该行政违法案件转换为刑事案件,以涉嫌妨碍公务对行政管理相对人进行了刑事拘留,从而使得行政管理相对人无权提起行政诉讼。
  “奚明强诉中华人民共和国公安部案”的意见。第三,对于一些难以区分属于行政违法行为还是刑事犯罪的案件,公安机关往往倾向于直接作为刑事案件予以立案。对于公安机关的职权行为属于刑事侦查还是行政治安依然是难题,援引有关学者的说法就是:“实践之中如何区分公安、国家安全等机关的刑事侦查行为和行政行为,一直是困扰行政审判实践的问题之一。”[14]《行政案件程序规定》第51条规定:“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的,可以依照行政案件的程序办理。在办理过程中,认为涉嫌构成犯罪的,应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”但是由于该规定只是“可以”而不是必须。而“服从法律更多的是一个利益刺激的问题,而不是敬重和尊重的问题”。[15]而对公安机关而言,最有利的选择无疑是对于难以区分为刑事案件还是行政案件,直接作为刑事案件予以立案,这样既可以避免成为行政诉讼被告的可能,也无需将整个办案过程予以公开。
  2.公安机关为了免除承担国家赔偿责任将行政违法行为犯罪化处理
  在目前我国的刑事司法实践中,公安机关一旦将行政违法行为作为刑事案件予以立案,基本上都会被定罪与量刑,这样公安司法机关就可以免除本应承担的国家行政和刑事赔偿责任。即使是轻微的行政违法行为被作为刑事案件立案,虽然法律上最终被确定为无罪,但事实上却被视为有罪。因为《赔偿法》第19条第3款规定:“依照刑事诉讼法第十五条、第一百七十三条第二款、第二百七十三条第二款、第二百七十九条规定不追究刑事责任的人被羁押的”免予承担国家赔偿责任。《关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》(以下简称《人民法院赔偿法解释》)第1条也指出:“依照刑事诉讼法第15条规定不追究刑事责任的人被羁押,国家不承担赔偿责任。”而《刑事诉讼法》15条第1款规定的情形是:“情节显著轻微,危害不大,不认为是犯罪的。”对于该条款的理解,长期以来,刑法学界以及立法部门存在很大分歧[16],最高人民法院赔偿委员会办公室在编写张某某申请国家赔偿一案的评析中指出:对“情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪”应作如下理解:行为本身的性质已经触犯刑法,具备了犯罪构成要件,但因其“情节显著轻微危害不大”而“不认为是犯罪”。这种行为与不构成犯罪行为的主要区别在于前者属于刑法调整范围,而后面的情形则属于一般的行政违法行为。“情节显著轻微危害不大”与不构成犯罪是两种不同的概念,不能混为一谈。[17]同时,2008年5月7日,最高人民法院赔偿委员会在回复安徽省高级人民法院(2006)赔他字的函中指出:“刑法第13条关于‘但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪’和刑事诉讼法第15条第1项‘情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的’的规定内涵是一致的。”[18]简而言之,从最高法的司法解释来看,“情节显著轻微危害不大”是事实上已经构成了犯罪,只是不予追究刑事责任而已。
  实践中,公安机关为了免予承担国家赔偿责任,往往采取以下两种应对策略:其一,对于公安机关已经作出的行政处罚或者行政强制措施决定,如果可能承担国家行政赔偿责任,将行政治安案件转换为刑事案件;其二,在受理案件之初,对于一些行政违法案件或者性质拿捏不准的案件,直接作为刑事案件予以立案。在上述两种情形中,公安机关在侦查终结时援引《赔偿法》第19条第3款的规定,以“情节显著轻微,危害不大,不认为是犯罪”予以结案,从而规避本应承担的国家行政赔偿与刑事赔偿责任。对此,也有学者指出:《赔偿法》第19条第3款的规定“有不可克服的巨大缺陷,经常成为司法机关规避赔偿责任的借口”,因此“应当取消”。[19]
  3.公安机关及其侦查人员基于部门利益或者个人权力寻租的需要将行政违法案件作为刑事案件予以立案
  长期以来,全国各地公安机关常常借助刑事侦查手段插手企业之间的行政违法行为或者其他民事、经济纠纷,导致上述乱象的主要原因是基于三个方面:其一,公安机关从地方保护主义的角度出发,对于一些行政违法以及经济纠纷通过刑事手段处理。如最近的“鸿茅药酒”案即是代表性案例之一;其二,是基于公安机关自身部门利益的考虑。部门利益是“管理公共事务属性之外的为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”[20]。虽然目前各地公安机关的各项经费来源已经实现了“收支两条线”,但是很多地方公安机关经费的划拨是按照其收缴与罚没的比例予以返还,这也是公安机关倾向于借助刑事手段插手非公企业行政违法的主要原因之一;其三,个别公安人员出于权力寻租的动机,通过刑事侦查插手行政违法与经济纠纷案件。刑事侦查也可以采用比行政执法更多的查证手段与资源,这样一来,个别公安人员在办理企业之间股权、债务纠纷等行政违法或者经济纠纷案件时,往往会借助刑事侦查对涉案人员实施刑事拘留、逮捕等强制措施,并动用各种侦查手段,从而获取非法利益。鉴于司法介入非公企业财产纠纷屡见不鲜,由此导致了“刑罚过量与过罪化”[21]。
  显然,公安机关通过刑事诉讼程序规避行政执法程序,违反了公法领域的比例原则,援引弗莱纳的论断就是:“警察不可用大炮打麻雀。”[22]实践中,公安机关通过刑事侦查手段替代行政执法行为,将会导致以下弊端:
  第一,大量本质上属于行政违法行为的案件被犯罪化处理。之所以实践中大量的行政违法行为被犯罪化处理,其源头无疑是公安机关将行政治安类的案件作为刑事案件予以立案,“立案是我国刑事诉讼的一个独立、必经的诉讼阶段。”[23]一旦作为刑事案件立案,往往都会进入审判程序并最终被定罪。按照《刑事诉讼法》15条第1款的规定,对于行政违法行为尚未构成犯罪但被作为刑事案件予以立案的,若避免被犯罪化处理,只有三种途径:在侦查阶段撤销案件;审查起诉阶段检察机关作出法定不起诉决定;法院作出事实清楚、证据确实充分,依据法律认定被告人无罪的无罪判决。但司法实践中,一旦公安机关将行政违法行为作为刑事案件予以立案,行政违法人员绝大多数情况下被犯罪化了。以下实证数据证明公安机关在侦查阶段作撤销案件处理的情况极为少见:S市C县2015年全县公安机关撤销案件29起,其中21起是检察机关退回补充侦查仍无法查清的,占总数72%,另外8起属于适用法律错误,无一起是属于《刑事诉讼法》15条第1款规定的情形;[24]2017年最高人民检察院工作报告中显示,该年度全国各级检察系统提起公诉的被告人共1402463人,作不起诉处理的共26670人,占总数的1.9%。其中大部分属于相对不起诉或存疑不起诉,而根据《刑事诉讼法》15条第1款作出的法定不起诉的比例较少。对此,从各地检察机关不起诉的适用现状也可以看出:如恩施市人民检察院2016年度共作出不起诉决定148起,而法定不起诉只占不起诉案件总数的1.8%。[25]河北省检察院2013年1月至10月,全省公诉部门共审查起诉案件2.8万多起,作出不起诉决定为801起,法定不起诉只有26件,占审查起诉案件总数的0.09%,占不起诉案件总数的2.84%[26];根据最高人民法院2012年到2018年工作报告显示,七年间无罪判决率最高为2015年度的0.08%,其中事实不清、证据不足的无罪判决占大多数。
  综上,目前实践中大量存在原本只属于行政违法乃至并不违法的行为被犯罪化处理的现象,[27]其主要原因在于公安机关将其作为刑事案件予以立案,从而导致被定罪和量刑。甚至,即使按照《刑事诉讼法》15条第3款的三机关分别作出撤销案件、不起诉或者无罪判决,最高人民法院赔偿办还是认为犯罪嫌疑人、被告人事实上已经构成犯罪,只是法律上被视为无罪而已,其最终结果也是属于被犯罪化处理。
  第二,虚置了《赔偿法》的规定。自20世纪九十年代以来,《赔偿法》的执行状况就不尽如人意,有学者指出:《赔偿法》是“画饼充饥的样子货”,甚至被戏称为“国家不赔法”[28]。但是,自2010年《赔偿法》修改至今,这种状况并没有改观。王胜俊副委员长说:“一些机关对国家赔偿工作的重要性认识不足,投入赔偿工作的人员力量不足,不愿赔偿、害怕赔偿的情况仍然存在,‘求偿难’‘隐形赔偿’等现象突出,赔偿金支付、追偿追责等制度有待完善,等等。”[29]有统计数据可以说明:中国司法裁判文书网2011至2018年共收录国家刑事赔偿文书2781件,其中70%左右各级法院的赔偿委员会作出了不予赔偿的判决,很大一部分不予刑事赔偿的案件的理由是根据《赔偿法》第19条第3款的规定作出的。[30]对于国家行政赔偿案件的立案数以及最终判决予以赔偿的数据来看,与刑事赔偿大抵相当。最高人民法院司法统计数据显示,自2015年实行立案登记制改革以来,2015年和2016年受理的一审行政赔偿案件年均比2014年增长了8万多件,增长幅度达到60%,但最终判决赔偿的案件分别只增加了25件和30件,增长幅度低于20%。[31]从各地法院赔偿委员会审理国家赔偿案件的现实情况来看,也大体上可以了解《赔偿法》的执行现状。自2012年至今,广东省云浮市公安局一共办理国家赔偿案件6件,其中作出不予赔偿的有5件,作出赔偿的案件只有1件[32];对于人民法院审理的自赔案件(即人民法院办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件),按照全国3115个基层人民法院来看,平均每个法院每年审理0.1个自赔案件,即10个基层法院每年才审理一起自赔案件。[33]无论是国家行政赔偿还是刑事赔偿,之所以赔偿判决率如此之低,其中原因之一就在于公安机关对于可能承担国家行政赔偿责任的案件,转换为刑事案件,对涉案人进行刑事化处理。然后依据《赔偿法》第19条第3款这一“兜底条款”,免除国家的行政赔偿和刑事赔偿责任。如2009-2011年三年间,重庆市法院共审理了71起刑事赔偿案件,其中有36起赔偿义务机关援引了《刑事诉讼法》15条第1款“情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪”的免责规定,占审理案件总数的50%以上。[34]由此可知,《赔偿法》第19条第3款的规定为公安机关将行政违法行为犯罪化处理提供了立法依据,这样的后果势必导致将《赔偿法》予以虚置。
  第三,剥夺了行政相对人提起行政诉讼的权利。行政权自身固有的封闭性、强制性、单方性等特点,极有可能在运行中出现滥行。从目前中外监督行政权依法运作的机制来看,主要是通过司法审查的方式,即行政相对人若对行政管理行为不服,可以提起诉讼诉诸司法救济。前国家政协副主席罗豪才先生说:“《中华人民共和国行政诉讼法》在我国确立了一套完整的司法审查制度。就其实质而言,这是一套建立在我国基本的政治制度——人民代表大会制度基础上的权力制约制度,即国家司法机关通过法定的司法程序对国家行政主体的监督、制约制度。”[35]具体而言,对于公安机关的行政治安行为,如果行政相对人不服,可以向法院提起行政诉讼。因为在公安机关的行政执法过程中,行政相对人处于被管理的地位,对于公安机关的行政权滥用与侵犯其合法权利的行为,行政相对人只能服从,无法通过切实有效的途径予以监督和救济。而法院是纠纷的中立裁判者,行政管理相对人通过提起行政诉讼可以获得理性、中立、公平的救济机会,从而纠正公安机关违法的行政执法行为,保障行政相对人的合法权利。但是,实践中公安机关将本质上属于行政治安的行为转换为刑事侦查行为,由于刑事侦查中的查封、扣押、冻结以及刑事拘留、逮捕等刑事强制措施与侦查行为均不属于行政诉讼的受案范围,这样势必侵犯了行政违法行为人提起行政诉讼的权利,也导致了公安机关的行政违法行为规避了法院审判权的监督。
  第四,容易导致公安机关侵犯非公企业的合法财产权并滋生司法腐败。公安机关通过刑事侦查手段插手非公企业之间的行政违法行为,往往是为了弥补本部门办案经费的不足。个别公安人员之所以主动通过刑事手段插手非公企业之间的行政违法与经济纠纷,主要是基于利益寻租,借助刑事手段的威慑力与严苛性获取利益。近年来,媒体陆续报道了系列的公安机关通过刑事手段非法占有非公企业涉案财物的案例,个别公安人员甚至私自挪用、侵吞上述财物,从而导致司法腐败。如吉林矿主在被羁押期间46公斤黄金被违规处置[36];关键证物被警方发还被害人导致办案瑕疵的王朝抢劫案件。[37]公安人员在上述案件中所滋生的司法腐败,与不受制约的立案裁量权有直接的关系,因为“滥用执行自由裁量权的最大的危险就在此处:公报私仇、提供敲诈勒索的可能、给可以有不同处理的行为贴上越轨或不受欢迎的标签”。[38]
  事实上,长期以来,公安机关通过刑事侦查插手行政违法行为既是我国司法实践中的痼疾,也是行政审判实践中难以把握的难题,因此,最高人民法院多次通过批复以及案例汇编的方式指导下级法院如何审理上述案件。如2000年4月28日,最高人民法院针对江西省高级人民法院《关于肖钢都、刘永绪不服浏阳市公安局限制人身自由、扣押财物一案的请示》,作出了《最高人民法院行政审判庭关于如何界定公安机关的行为是刑事侦查行为还是具体行政行为的答复意见》;1994年最高人民法院制作了《黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案》【最高人民法院(1994)行上字第2号行政判决书】[39];2004最高人民法院作出了《北海鑫工物业发展公司、黄学平诉湖南省益阳市公安局资阳分局扣押财产、收容审查决定及行政赔偿上诉案》【最高人民法院(2004)行终字第2号行政判决书】[40]。从最高人民法院上述系列判决中可以看出,针对公安机关借助刑事侦查手段插手属于行政违法行为的经济纠纷,基本上都是公安机关承担了败诉的后果。这从侧面可以看出,实践中公安机关借助刑事侦查手段插手行政违法行为既是较为普遍的现象,也是权力过于失控的一面。
  虽然“法律生来就是为了保护产权”,[41]但是长期以来,公安机关借助刑事侦查手段插手行政违法以及民事、经济纠纷却是由来已久的问题,因此,2010年7月26日最高人民检察院、公安部制定的《刑事案件立案监督规定》第6条、《人民检察院刑事诉讼规则》(试行)555条均专门规定了对于公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷的立案监督程序。但是,总体来看,上述现象并没有得到有效控制,因此,最近有学者甚至尖锐地指出,产权改革是本轮司法改革最不到位的制度,其主要针对的就是公安机关以刑事侦查手段插手非公企业的行政违法以及民事、经济纠纷,违规立案、规避《刑事诉讼法》中管辖的规定等诸多失范行为。[42]十八大以来,党中央、国务院、最高人民检察院、公安部陆续颁布了系列预防公安机关违规借助刑事侦查手段插手民事、经济纠纷以及如何事后救济被害人的文件与司法解释:如2016年11月4日中共中央、国务院颁布了《关于完善产权制度依法保护产权的意见》;2017年11月24日颁布了《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》;2018年4月28日最高人民检察院制定了《关于对加强涉案产权刑事申诉和国家赔偿案件办理工作开展专项督察活动的通知》,上述系列文件与司法解释的颁布,无疑一定程度上可以降低公安机关违法借助刑事手段插手经济、民事领域的行政违法行为。同时,从学理上深入阐述公安机关借助刑事手段插手经济、民事领域的行政违法行为的诱因,无疑有利于规制公安机关的上述失范行为。
  二、公安机关将行政违法行为犯罪化处理的程序成因
  公安机关将本质上属于行政违法的行为作为刑事案件予以立案,既有诉讼体制上的诱因,也有程序推进以及立法上程序选择裁量过大等诸多原因。
  (一)行政违法与刑事犯罪二元一体的追究体制赋予了公安机关程序选择的主体地位
  在我国,公安机关的权力配置与其他国家和地区虽然有一些共同之处,但是差异还是很明显的。在其他国家和地区,往往按照承担职能上的不同将警察分为治安警察和刑事警察两类:“警察呈现专门化分工,即侦查与治安(或一般性警察职责)的分离。目前负责犯罪侦查的刑事警察和负责维护治安的巡逻警察已成为绝大多数警察机构中最主要的两部(分)。”[43]当然,由于刑事案件与行政治安案件往往并不是泾渭分明

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