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【期刊名称】 《天津法学》
欧盟环评立法对京津冀环境治理一体化的启示
【作者】 王者洁【作者单位】 天津工业大学人文与法学院
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 欧盟环评指令;环境影响评价;区域立法;京津冀一体
【英文关键词】 eu eia directive; environmental impact assessment; regional legislation; integration of beijing, tianjin and hebei
【文章编码】 1674-828X(2015)03-0005-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 3
【页码】 5
【摘要】 现行环境影响评价制度在区域环境差异与独立的背景下殊难发挥预防作用与指引功能,相互迥异的地方环境标准、缺乏协调机制的环评合作方式已成为推进环境治理一体化的阻却因素。当下亟待借鉴欧盟环境影响评价立法模式:即欧盟层级立法以及以欧盟环评指令为基础的成员国国内立法之“欧盟——成员国”二元架构,将环境影响评价的落实依托于区域联合立法路径之上,以《环境影响评价法》为总纲,创制京津冀《区域联合环评规章》并辅之以针对特殊事项的相关配套立法,从而形成三级环评法律体系,以协调地方环评法规制定与实施的区域适用,实现京津冀环境治理一体化。
【英文摘要】 Under the background of the regional independence and diversity, environmental impact assessment system is difficult to fully play a preventive role and guidance function. Different local environmental standards and lacking of coordination mechanism of environmental cooperation have become major obstacles to promote the integration of environmental governance. It is urgent to use the EU environmental impact assessment legislation as reference. The community-member dual-level framework in legislation including EU hierarchical legislation and domestic legislation in member states based on the EU EIA directive relies on the regional joint legislation to fulfill the system of environmental impact assessment. We should build a three-level EIA legal system, which includes taking constructions of Environmental Impact Assessment as the master plan, and setting up Regional Joint EIA Regulations f Peking, Tianjin and Hebei as regional EIA implementation basis, and supplement legislation for the special events. This system can coordinate the formulation and implementation of regional environmental impact assessment law, and achieve the goal of integration of regional environmental governance of Peking, Tianjin and Hebei.
【全文】法宝引证码CLI.A.1207807    
  一、引言
  2015年4月30日中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展纲要》指出,推动京津冀一体化作为重大国家战略要在生态环境保护等重点领域率先取得突破。此前,习近平总书记曾在2014年“京津冀协调发展座谈会”中提出构建京津冀协同发展的战略规划,据此,京津冀三地对区域环境治理一体化已然达成共识。随着京津冀协同发展顶层设计的基本完成,京津冀一体化现进入实质提速阶段,作为其中重要议题的环境治理一体化亟待从环境影响评价法的视角予以关注。环境影响评价[1]作为分析预测人为活动造成环境质量变化的科学方法和技术手段,乃是从源头消除公众行为引发的区域环境风险的制度设计,其地位重要性可见一斑。当下,欧盟在建立统一的内部市场过程中逐渐形成和发展出一套新型环境影响评价法律体系,即“欧盟——成员国”两个层次的环境影响评价立法,因其全面与高效使之在环境治理上处于全球领先地位,亦为国际环评立法研究提供了一个可资借鉴的窗口和分析路径。
  二、欧盟环评法律体系架构及主要内容
  (一)欧盟环境影响评价法律体系框架
  欧盟及成员国环境影响评价法律体系主要由四类构成:一是欧盟基础条约中关于环境保护以及环境影响评价制度的内容,此类条约亦被称为欧盟宪法条约,位于欧盟法律体系最高位阶,为欧盟根本性法律文件;二是环境总体规划,系一定期间内的欧盟环境规划施行纲领,如需要进一步采取实施规划,可制定实施总体规划所需要的措施(包括条例、指令和决定){1};三是欧盟立法机构制定的环境影响评价条例、指令和决定,此类立法系欧盟成员国最为重视的一种立法形式,对每个成员国均具有法律约束力,且指令又留给各成员国以形式和方法的选择权[2];四是各成员国制定的环境影响评价法,成员国根据欧盟环评指令及环境总体规划制定可以实施的本国法律。
  在近30年对环评影响评价制度修订和增补中,欧盟逐渐形成一套以基础条约、欧盟环境总体计划、欧盟立法机构环评指令、其他相关法律渊源为内容的欧盟层级立法以及以欧盟环评指令为基
  (图略)
  (图一欧盟环评立法框架)
  础制定的成员国国内立法的“欧盟—成员国”二元环评法律体系。(见图一)
  在欧盟所有环境影响评价立法中,指令(Directive)是最具执行性的法律文件。环评指令旨在确保规划的基础设施项目能够正确的实施或者敦促制定者将环境因素融入规划决策中,通过命令成员国增补或修订相应的国内立法达到指令的具体目标,以确保计划或项目在实施过程中不会造成环境破坏。
  (二)EIA 指令(项目环境影响评价)及其修正案内容
  EIA 指令(Environmental Impact Assessment)适用于“公共项目或私人项目的环境影响评估”(public and private projects)。成员国应采取一切必要措施确保其建设项目在许可颁发之前达到发展许可的要求以及环境影响评估的要求,特别是因其性质、规模或位置等因素可能对环境产生重大影响的项目。在对环境产生重大影响的特定范畴外,成员国可以基于指令设置评估阈值或条件,若其认为其他项目可对环境造成影响,则亦可进行环境影响评估。成员国需根据个案界定表述与评估项目对环境的直接影响与间接影响,以及预期发生重大事故或灾害的风险。
  此外,EIA 指令赋予成员国环境影响通知义务[3],该通知不得迟于通知本国的公众之时,且应详尽提供特别是“任何可能产生跨界影响”(any available information on its possible transboundary impact)的项目信息,相关成员国据此决定是否参与环境影响评价。如若参与,成员国应通过联合机构磋商项目产生的环境影响之对策,尤其是对于潜在的跨界影响以及减少或消除这些影响的措施。
  同时,EIA 指令赋予成员国执行豁免权,即成员国为完成指令目标,在不影响相邻国磋商情况下,可在指令所规定的条款范围内享有特殊项目的豁免。在此情况下,成员国应考虑其他评估方案是否适当,并尽可能向有关公众提供相关资料,包括是否获得豁免权和获得豁免权的原因。在批准同意前,成员国应通知欧盟委员会并提供其应享有豁免权的正当理由资料,委员会收到文件应立即转发其他成员国。
  (三)SEA 指令(战略环境影响评价)内容
  SEA 指令(Strategic Environmental Assessment)旨在提供一个高水平的环境保护,并促使各个环境因素融于可持续发展理论与实际拟定、采纳发展的计划项目中。指令系针对计划和项目(plans and programmes)进行环境评估,但“以国防和民事应急为唯一目的的项目和计划,以及有关金融和预算的项目和计划[4]”可以不受指令约束。对于在小范围应用或仅需轻微修正的计划或规划,成员国仅在认为其将造成环境影响时进行评价。成员国通过逐案审查、指定计划方案的类型或两种方法相结合,决定项目计划是否可能对环境产生显著的影响。
  成员国应在计划和项目实施期间,且在提交或通过立法程序之前进行环境影响评估。SEA 指令内容应转化为成员国采纳的计划规划之现有程序或者在建立该程序时被直接引入。规划草案需包含区域发展所有的发展战略与替代方案,描述满足欧盟、国家和地区动议的要求以及本战略如何符合地区社会经济和环境目标以及优先发展目标{2}。
  在跨国磋商方面,成员国在其领土范围拟定项目计划,在完成拟定时需同时转寄一份项目计划与相关环境报告副本于其他成员国,成员国据此决定是否加入磋商。磋商内容涉及执行项目计划可能产生的跨国环境影响和减少或消除这些影响的措施,且过程包含政府咨询与公众参与程序。根据指令拟定的环境报告、公共参与程序所表达观点以及跨国磋商的结果,均应在项目计划拟定期间、被采纳之前或提起立法程序之前被考虑在内。
  同时,SEA 指令还明确成员国的监测义务,成员国需在计划执行中按顺序监测其产生的重大环境影响,尤其是早期阶段产生的难以预见的负面影响并能够进行适当采取补救行动,且成员国监督应避免重复[5]。
  三、欧盟环评法律体系之立法特征
  (一)立法体系囊括综合立法与配套立法
  欧盟环境影响评价法律体系既包含具有法律强制力的国际公约,亦包含国际宣言及其他国际法律文件,如1992年《生物多样性公约》规定缔约国应对项目对环境多样性影响予以评估、1992年《气候变化框架公约》规定可将气候变化考虑至环境影响评估范畴、1987年《我们共同的未来》强调拟建设项目对环境可能造成重大影响时必须付诸环境影响评价并强制施行公众审查程序等{3};既包含欧盟基础条约又包含具有执行性的欧盟立法,如1987年《单一欧洲法案》系统全面确立欧洲发展政策并将环境问题纳入欧盟基础条约、1999年《阿姆斯特丹条约》强调可持续发展战略、以及 Directive2011/92/EU、Directive 2001/42/EC 对欧盟成员国项目环评、战略环评之规定等。此外,尚有环境标准在环评技术政策上的规定以及各成员国在环评指令下的国内立法,如1990年德国《环境影响评价法》、2008年英国《城乡规划环境影响评价条例(英格兰)》等。
  据此,欧盟环评法律体系囊括欧盟签署或参加的国际环境条约中环评内容、欧盟机构制定的环评指令以及以成员国国内立法为核心的环境影响评价立法,呈现“欧盟—成员国”二元环评法律架构。其多层次、体系化的环境影响评价制度格局为成员国环评规范的健全、环境影响评价效率的提升、环评方式与环境标准界定的统一、跨界环境合作行动的协调奠定了实践基础。
  (二)立法形式兼备一致性与灵活性
  欧盟环评指令是成员国环评操作的基本框架和行为准则,其通过规范性、强制性色彩的法律制度将区域环评一体化之目标、原则、标准、程序和权利义务以指令形式固定,使区域环评制度走向正规化、制度化与长期化。环评指令亦具有强制效力,若成员国违反指令或不履行规定义务,作为超国家性质的欧盟委员会(European Commission)将履行监督职责,通过调查、发表意见、起诉等方式保障欧盟共同条约与所颁布法律得以有效实施。
  尽管指令所规定的应达到何种结果的要求对成员国具有普遍约束力,但其在执行中亦具有足够的灵活性。考虑到应因地制宜的解决各区际特殊环评事项,指令赋予成员国实施环评所涉及“范围和方法”的自由,要求成员国根据本国实际需求和承受程度颁行专门立法,满足各不同成员国制度与环境的安排和需要[6]。此种措施使环评指令在“法规一致性”下进而满足“实施一致性”,令环境背景与经济水平各异的成员国在环境影响评价领域步调统一。
  (三)立法内容注重环境评价程序构建
  欧盟环评指令的程序设置目的在于改善许可决定的资讯基础,增加许可程序的透明度及提高行政决定的可接受性,从而构建科学完整的环境影响评价程序机制{4}。质言之,指令通过对程序机制的设定促使各成员国环境影响评价最终取得合理结果,以程序制度的提升弥补实体规则之缺陷。
  一是细化替代方案选择程序。2014年 EIA 修正案(Directive 2014/52/EU)对环评报告内容作出修改,环评信息应包含对合理替代品的描述以及选择理由所做说明,即表明若初始方案未经审批尚可获得二次程序机会,为环评机制的实施提供更大的灵活性;二是规定严格的公众参与程序。权利机构将项目纳入决策时必须考虑公众咨询的结果。此外, EIA 指令对于“公众参与”的范围做出划定,有重要利益关系或权利受到损害者方可参与,且成员国的行政程序需以后者作为先决条件;三是建立公众咨询机构。除制定公众参与和公众协商制度外,无论是基于一般条款还是在个案的基础上评估,成员国均应指定咨询机构以便评估方咨询在项目计划的执行中哪些因素可能成为影响环境的因素。
  (四)立法趋势兼顾环境保护与成员国利益协调欧盟 EIA 指令与 SEA 指令均规定成员国针对跨域影响评估采取以磋商为主的协商手段,内容包含因项目运行而对该区域可能发生或恶化的环境问题商讨及采取应对措施,并规定成员国磋商程序以及建立磋商协同机构之要求,以待形成共识、建立规则、采取行动。以国家为主体承担磋商活动,既是解决国际环境问题、调整国家环境问题的有效手段,亦能产生符合本国利益且被成员国所接受的环境影响评价方案,故指令可敦促成员国在遵循客观性基础上寻求一种胜过各国分歧的环境共同利益。
  四、欧盟环评立法对京津冀区域环境治理的启示
  (一)区域环境治理应寻求全面稳定的区域立法途径
  全面稳定的立法路径是区域环境发展趋势的客观需求,若以经济区域、环境区域做为环境治理的基础范围,稳定的区域行政系统乃是区域治理先行要件,唯有以立法形式确认治理范畴方能解决地方行政争议。区域环境治理目标抑或环评制度目标使环境行为与环境质量变得可以预测,并就此制定反应生态系统变化的指标与治理方式,以衡量该区域生态系统运行规律和动态变化。显然,全面稳定的区域法律体系为该目标的实现提供了制度依据。将环境治理运用于区域环境单元中,则是及时回应环境问题快速破解环境困境的可靠路径——即在稳定的区域环境系统下,采取法律与政策管理并行的环境治理方式,当属区域环境治理一体化的优势体现。
  在区域环境发展的客观需求下,区域环境治理应摒弃先前合作弊端,寻求全面稳定的区域立法途径。借鉴欧盟法制协调经验,我国区域环评立法主体选择行政机关而非权力机关,盖因前者以执行法律规范为基本职能,而区域环评立法之基本内容系在《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}蔡守秋,王欢欢.欧盟环境法的发展历程与趋势[J].福建大学学报(社会哲学科学版),2009,(4):88-94.
  {2}贾克敬.欧盟区域发展规划战略环境评价评介[J].中国土地科学2008,(11):76-80.
  {3}王欢欢.欧盟环境评价制度探析——以法律渊源为视角[J].北京林业大学学报(社会科学版)2010,(4):21-26.
  {4}唐明良环评行政程序的法理与技术——风险社会中决策理性的形成过程[M].北京:社会科学文献出版社,2012:49.
  {5}(英)朱迪·丽丝(Judish Rees):自然资源——分配、经济学与政策[M].蔡运龙译.北京:商务印书馆,2002:471.
  {6}刘秋妹,朱坦.欧盟环境影响评价法律体系初探——兼论我国环境影响评价法律体系的完善[J].未来与发展,2011,(3):83-88.
  {7}王春业.构建区域共同规章:区域行政立法一体化的模式选择[J].西部法学评论,2009,(5):55-65.
  {8}(德)阿图尔·考夫曼(Arthur Kaufmann).法律哲学[M].刘幸义等译.北京:法律出版社,2004:426.
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