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【期刊名称】 《法学研究》
羁押必要性审查制度试点研究报告
【作者】 陈卫东【作者单位】 中国人民大学法学院{教授}
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 逮捕;羁押;羁押必要性审查
【英文关键词】 arrest, detention, review of the necessity of detention
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 175
【摘要】

为探索2012年刑事诉讼法第93条规定的羁押必要性审查制度的实施机制,中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心在A省W市开展了为期两年的试点研究。试点的内容是羁押必要性审查制度落实的各项支撑机制,包括归口管理、公开听证、风险评估、跟踪监督等。在两年试点期间,羁押必要性审查人数较之试点前增加了57.4%,占同期全市批捕人数的9.2%;适用案件范围逐步扩大,但仍然主要适用于审查起诉阶段的案件;审查后的释放或变更强制措施建议采纳率高达99.6%;在14%的案件中采用了公开听证的诉讼化方式进行审查,取得了良好的法律效果与社会效果。基于试点的发现,完善羁押必要性审查制度,需要在理论上明确:羁押必要性审查的制度性质是对逮捕适用条件的持续、定期审查,具有司法权属性,对羁押必要性审查应进行诉讼化改造并将建议权改为决定权;同时,应更新对侦查保密原则的传统认识,向辩方开示与逮捕适用条件有关的证据,以便辩方有效参与羁押必要性审查程序。

【英文摘要】

In order to explore the mechanisms for the implementation of the detention review system provided by Article 93 of the Chinese Criminal Procedure Law, a two-year pilot research was conducted in W City of A Province. Tested in the pilot research were several supporting mechanisms for implementing the detention review system, including mechanisms for designated case management, public hearing, risk evaluation, follow-up supervision, etc. During the two-year period of pilot research, the total number of detainees undergone detention review had increased by 57.4%, consisting 9.2% of all detentionees in the city; and public hearing had been held in 14% of piloted cases, leading to better legal effects and social feedback. The pilot research shows that several theoretical issues need to be addressed in order to improve the detention review system: the nature of the detention review should be that of a continuous and periodical judicial review of conditions of arrest; its procedure should be adversarial and the prosecutors should be able to make release decision, not only recommendations. In addition, the confidentiality of investigation should be adjusted so that information about the necessary evidence on arrest can be disclosed to the defense to facilitate its effective participation for the review of the necessity of the detention.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235832    
  为解决刑事司法实践中长期存在的“一押到底,实报实销”等现象,2012年刑事诉讼法第93条首次确立了逮捕后的羁押必要性审查制度。该条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”。这一规定肩负着降低审前羁押率的重任,其实施状况备受关注。
围绕着羁押必要性审查制度的实施,中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心与A省W市检察院联合进行了为期两年的试点研究,旨在探索2012年刑事诉讼法第93条规定的实施路径与有效的实施机制。本文就是对这一试点研究的理论总结。

一、研究背景

在我国多年的司法实践中,一直存在够罪即捕、羁押率居高不下的情况,以及一旦羁押时间超出应判刑期就关多长判多长的“一押到底,实报实销”现象。这些情况与现象突显出逮捕功能的异化,反映出逮捕长期以来被过度实体化,成了定罪的预演。而且,既然在批捕环节逮捕适用条件被人为拔高至定罪标准,自然而然的结果就是逮捕后的羁押无人过问,一捕了之,直至一审判决时审前羁押时间被用来折抵刑期。显而易见,这些传统观念与应用实践违背了逮捕作为强制措施的应有定位,无视逮捕适用条件会随着诉讼进程发生变化的事实,最终势必侵犯被追诉人免受不合理羁押的基本权利。[1]

作为一项全新的制度,2012年刑事诉讼法第93条仅对羁押必要性审查作了初步授权。作为相应的配套实施细则,最高人民检察院于2012年颁布《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称“刑事诉讼规则”),其第616条至第621条对羁押必要性审查作了细化规定,重点明确了三个主要问题:一是检察院内部办理羁押必要性审查工作的主体根据诉讼阶段一分为三,分别是侦监部门、公诉部门与监所部门;[2]二是明确了经羁押必要性审查后可以提出予以释放或者变更强制措施的建议的情形;[3]三是规定了开展羁押必要性审查的工作方法。[4]

在本试点研究开始之前以及进行过程中,理论界从不同角度对羁押必要性审查制度的实施状况及相关理论问题进行了一定研究。比如,林喜芬对某省2013年一年羁押必要性审查制度建立与运行的初步情况,进行了参与式观察研究,并着重探讨了归口管理的试点情况及其面临的挑战。[5]谢小剑在江西省检察机关开展的调研表明,在一个未进行试点改革而是正常执行法律的地区,羁押必要性审查是如何处于虚置状态的。该研究还揭示了导致制度虚置的制约因素与实施障碍,包括司法管理不科学、取保候审缺乏监管、羁押证明制度不完善、羁押必要性审查诉讼结构失衡等。[6]胡波对某省会城市2013年1月至2014年9月的12个基层检察院实施羁押必要性审查的数据进行分析,指出了羁押必要性审查案件在各诉讼阶段的数量差异以及建议释放的主要案件类型与原因,并揭示了羁押必要性审查制度在该省会城市面临的若干困境。[7]

笔者认为,总体上,现有的研究多使用观察、司法统计数据、访谈等研究方法,虽能发现一定的问题,但对制度的调试完善缺乏系统的实证研究与完整结论;研究结论多限于对策层面,缺乏对羁押必要性审查制度深层理论基础的探究。为进一步观察与推进羁押必要性审查制度的实践应用,中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心联合A省W市检察院,于2014年7月至2016年6月在该市两级检察院开展了为期两年的羁押必要性审查制度试点研究工作。

二、试点研究过程与基本情况

(一)试点单位与试点内容

W市位于A省中部、长江中下游地区。2015年该市常住人口365.4万人,面积6026平方公里,下辖四区四县;2015年人均GDP为10907.7美元。 W市地处我国中部地区,开埠经商的历史较为悠久,开放包容度较强,具有较强的试点样本价值。

试点自2014年7月正式开展以来,W市检察院先后制定并公布了一系列落实羁押必要性审查制度的试点规范性文件,建立起一系列试点制度。这些制度构成了试点的主体内容,主要包括:

一是对外建立协作配合制度。以检察院的名义与公安局、司法局会签制定《W市羁押必要性审查实施办法》《W市羁押必要性审查工作机制》,建立羁押必要性审查协作机制,规范检察机关、公安机关、司法行政机关在羁押必要性审查工作中各自的职责,起到既监督制约又协作配合的作用,保证了司法公正,节约了司法资源。这些措施使羁押必要性审查案件占捕后案件的比例逐步提高。

二是对内推动建立归口办理与统一受理制度。为提高工作效率,形成部门合力,最大限度地发挥羁押必要性审查制度的功效,W市检察院积极争取院党组的支持,制定了《W市人民检察院归口办理羁押必要性审查案件的实施细则》,试行羁押必要性审查案件归口刑事执行检察部门办理,其他相关部门共同协作配合的制度。同时,在试点中推行羁押必要性审查案件由本院案件管理部门统一受理,无论是在押犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属、辩护律师申请启动的羁押必要性审查案件,还是依职权启动的羁押必要性审查案件,均交由案件管理部门统一受理登记,统一审查。刑事执行检察部门统一办理,各有关部门积极协作配合的制度,确保了信息共享与顺畅流转,提高了案件审查质量与效率。

三是建立公开听证制度。为切实提高羁押必要性审查工作的公开性、公平性和公正性,出台了《W市人民检察院关于羁押必要性审查的听证规则(试行)》,对公开审查的案件范围、主体、程序、方法等进行规定,并成立听证委员会,建立公开听证审查案件制度;对存在意见分歧、案情复杂的案件或者提出审查申请的案件,以公开听证的形式充分听取案件相关人员的意见,从而确定犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要,以提高羁押必要性审查工作的公正性。市县两级检察院都成立了听证委员会,共有听证委员57人;委员均面向社会公开选聘,有律师、医生、高校教师、企事业单位代表等,并且一半以上的委员具有人大代表或者政协委员身份。每次召开听证会时,会随机抽取3至5名委员参加;承办部门会提前将案件有关情况通报听证委员。听证委员在听证过程中可以针对案件情况进行提问,可以查看案件有关资料,可以针对案件进行讨论,对犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押独立提出意见,并对听证程序实施监督。听证委员的意见是决定审查结果的重要参考。实践证明,经过听证审查的案件,办案单位更易采纳建议,被害人也更易接受审查结果,办案风险有效降低。试点以来,共对38人举行羁押必要性审查案件公开听证,并提出释放或变更强制措施建议,均被办案机关采纳。在建立听证制度后,W市还在不断完善听证公开,并尝试进行微博直播,以彰显司法公信。

四是建立羁押必要性审查风险评估制度。试点过程中制定了《W市人民检察院羁押必要性审查风险评估实施办法》,对每一名进行羁押必要性审查的在押人员,根据所涉嫌的犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、证据收集固定情况、可能判处的刑罚以及有无再危害社会的危险等因素进行风险评估,为决定是否释放或变更强制措施提供依据。

五是建立跟踪监督制度。试点过程中制定了《W市人民检察院羁押必要性审查案件跟踪监督办法》,对于通过羁押必要性审查其强制措施被变更为取保候审或者监视居住的犯罪嫌疑人,从变更强制措施之日起,驻所检察人员每月定期到犯罪嫌疑人、被告人所在的村、居委会、辖区司法所、公安派出所了解情况并与其见面谈话,对其是否遵守相关法律规定进行分阶段定期考察、动态监督,确保“放得了,管得住,效果好”。

(二)试点成效

1.羁押必要性审查案件人数及比例

2013年至2014年7月试点以前,W市共受理羁押必要性审查案件162人,占同期全市批捕人数的7.4%,占同期判处缓刑、拘役等刑罚人数的34.1%。在试点开始之后的2014年7月至2016年6月,W市共受理羁押必要性审查案件265人,较试点以前增长57.4%,占同期全市批捕人数的9.2%,占同期判处缓刑、拘役等刑罚人数的65.6%。

表1 W市办理羁押必要性审查案件的数量及比例



┌────┬─────┬────┬───────┬──────┬─────────┐
│年份  │受理羁押必│同期批捕│羁押必要性审查│同期判处缓刑│羁押必要性审查人数│
│    │要性审查案│人数  │人数占批捕人数│、拘役等刑罚│占判处缓刑、拘役等│
│    │件人数  │    │的比例(%)  │人数[8]   │刑罚人数的比例(%)│
├────┼─────┼────┼───────┼──────┼─────────┤
│2013  │92    │1507  │6.10     │1713    │5.37       │
├────┼─────┼────┼───────┼──────┼─────────┤
│2014  │127    │1081  │11.75     │2339    │5.43       │
├────┼─────┼────┼───────┼──────┼─────────┤
│2015  │131    │1461  │8.97     │1922    │6.82       │
├────┼─────┼────┼───────┼──────┼─────────┤
│2016  │77    │699   │11.02     │900     │8.56       │
│(上半年)│     │    │       │      │         │
└────┴─────┴────┴───────┴──────┴─────────┘





由表1可以看到,羁押必要性审查人数占批捕人数的比例在试点期间稳步提升,说明羁押必要性审查的制度影响力在逐步显现,保障审前犯罪嫌疑人的人身权利,减少不必要、不合理羁押的理念在试点实践中被贯彻落实。同时,羁押必要性审查人数占判处缓刑、拘役等刑罚人数的比例也逐步提高,这表明从裁判结果上看,对一部分甚至较大部分犯罪嫌疑人适用非羁押性强制措施,不仅符合比例原则和合理性原则的要求,也符合我国目前刑事司法的客观实践。当然,从表1的数据也能发现相应的问题。羁押必要性审查人数占批捕人数的比例仍然较低,这说明还有大量在押犯罪嫌疑人、被告人未进行羁押必要性审查,这一制度的应用仍然有较大的提升空间。

2.释放或变更强制措施建议采纳情况

2014年7月至2016年6月试点期间,W市共受理羁押必要性审查案件265人,启动审查并提出释放或变更强制措施建议265人,办案单位采纳建议264人,采纳率为99.6%。其中,2014年7月至该年年底,提出建议57人,采纳建议56人;2015年提出建议131人,采纳建议131人;2016年(上半年)提出建议77人,采纳建议77人。从建议采纳情况看,办案单位采纳建议变更强制措施264人,全部变更为取保候审。

3.羁押必要性审查案件的案件类型

从开展羁押必要性审查的事由看,2013年至试点前,W市受理羁押必要性审查案件主要集中在如下案件类型:刑事执行检察部门在派驻检察工作中发现犯罪嫌疑人、被告人有不需要或者不适合继续羁押情况的,特别是看守所在监管活动中发现犯罪嫌疑人、被告人因疾病、身体等原因不适合继续羁押,建议有关办案机关或部门变更强制措施未被采纳,从而提请检察机关进行羁押必要性审查的相关案件。试点开始后,羁押必要性审查的案件类型不断拓展。具体而言,包括当事人双方达成和解的交通肇事、故意伤害(轻伤)等人身伤害案件(涉80人);犯罪数额不大,积极退赔退赃的盗窃、诈骗、职务侵占等侵犯财产案件(涉76人);社会危险性低且具备监护条件的未成年人犯罪案件(涉18人);犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病,生活不能自理的案件(涉22人);其他危险驾驶、寻衅滋事、聚众斗殴等犯罪情节轻微的案件(涉69人)(图1)。在这些被提出释放或变更强制措施建议的犯罪嫌疑人、被告人中,具有初犯、从犯、过失犯、自首等犯罪情节的占大多数。同时,W市还不断扩大羁押必要性审查的适用范围,大胆尝试对涉嫌非法占用农用地罪和职务侵占罪的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查,取得了良好效果。

图1 W市受理羁押必要性审查案件的类型、所涉人数及比例

通过对比试点前后的情况可以看出,试点前W市审查的案件范围十分狭窄,仅局限于犯罪嫌疑人、被告人生活不能自理或者需要就医等情形,而试点后W市大胆尝试扩大受案范围。实践证明,对于未成年人犯罪以及交通肇事、盗窃等轻微刑事案件,羁押必要性审查适用最多,并且未出现犯罪嫌疑人、被告人脱逃等情况。这从反面印证了对于大部分轻微刑事案件无需采取羁押性强制措施。

4.羁押必要性审查案件所处的诉讼阶段情况

W市在试点前所办理的羁押必要性审查案件共审查162人,其中侦查阶段40人,占总数的24.7%;审查起诉阶段92人,占总数的56.8%;审判阶段30人,占总数的18.5%。2014年7月至2016年6月试点期间,共提出释放或变更强制措施建议265件265人。在侦查阶段对其中74件74人提出建议,占提出建议总数的27.9%;在审查起诉阶段对其中139件139人提出建议,占提出建议总数的52.5%;在审判阶段对其中52件52人提出建议,占提出建议总数的19.6%(表2)。

表22014年7月至2016年6月W市羁押必要性审查案件受理、提出建议与所处诉讼阶段关系



┌─────┬───────┬───────┬────────┬────────┐
│诉讼阶段 │受理羁押必要性│案件受理数占比│提出释放或变更强│提出建议数占比( │
│     │审查人数   │(%)     │制措施建议人数 │%)       │
├─────┼───────┼───────┼────────┼────────┤
│侦查   │74      │27.9     │74       │100       │
├─────┼───────┼───────┼────────┼────────┤
│审查起诉 │139      │52.5     │139       │100       │
├─────┼───────┼───────┼────────┼────────┤
│审判   │52      │19.6     │52       │100       │
└─────┴───────┴───────┴────────┴────────┘





通过对比办理案件在各诉讼阶段的分布变化,试点工作中案件的阶段分布保持了较为一致的态势,没有更加集中或者更加分散。但是,无论试点前后,审判阶段羁押必要性审查案件的受理比例都是最低的,这说明对审判阶段羁押必要性的审查还存在不足。课题组的前期调研也发现,审判环节的超期羁押、无必要羁押现象比较普遍。如何加强对审判阶段羁押必要性的审查,值得进一步探讨。

三、试点效果的理论评析

(一)启动方式与阶段

“刑事诉讼规则”第616条第2款规定:“人民检察院发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请,经审查认为不需要继续羁押的,应当建议有关机关予以释放或者变更强制措施。”该款规定明确了启动羁押必要性审查的两种途径:主动审查和申请审查。

对所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查,是2012年刑事诉讼法第93条的立法原意,因此,仅对部分捕后犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查是违反立法精神的。但是,近年来,每年被逮捕的人数都在80万以上,如果对每个犯罪嫌疑人、被告人在侦查、审查起诉、审判阶段均进行羁押必要性审查,不仅占用大量人力物力,也不利于突出审查重点。因此,通过优化前述两种启动审查方式的适用,有助于实现公正与效率的适度均衡。

依职权启动能够克服羁押必要性审查依申请启动的被动性缺陷,能够有效增强审查工作力度,而依申请启动更有助于保障当事人的合法救济权益。从实践情况看,开展羁押必要性审查工作主要是依职权主动启动审查程序,依申请启动审查程序的情况较少。例如,2014年7月至2015年9月,W市共受理羁押必要性审查案件143件143人,其中,依申请受理23件23人,依职权受理120件120人。两相比较,辩方通过申请积极主张权利的状况不容乐观。这其中既有权利人认识不足、惮于行使权利的因素,也有辩护人等未能履行职责的因素,部分情况下也存在公安司法机关工作人员未能履行权利告知义务或者履行权利告知义务不当等因素。

以W市下辖A县检察院的数据为例。2013年至试点前共办理羁押必要性审查案件15件15人,其中依申请受理4件4人,占总数的26.7%。试点后共办理50件50人,其中依申请受理39件39人,占总数的78%,与试点前相比上升了51个百分点;2014年7月至12月办理9件9人,其中依申请办理5件5人,占总数的55.6%;2015年办理26件26人,其中依申请办理21件21人,占总数的80.8%;2016年(上半年)办理15件15人,其中依申请办理14件14人,占总数的93.3%。

从羁押必要性审查案件所处的诉讼阶段看,2014年7月至2016年6月试点期间,W市刑事执行检察部门在侦查阶段提出释放或变更强制措施建议的有74人,在审查起诉阶段的有139人,在审判阶段的有52人;审查起诉阶段的案件数量占比高达52.5%。从A县检察院的数据看,2013年至2014年7月试点前,共办理羁押必要性审查案件15件15人,审查起诉阶段10件10人,占比达66.7%。2014年7月至2016年6月试点期间,共办理羁押必要性审查案件50件50人,在侦查阶段对22件22人提出释放或变更强制措施建议,占全部案件数量的44%;在审查起诉阶段对24件24人提出建议,占全部案件数量的48%;在审判阶段对4件4人提出建议,占全部案件数量的8%(表3)。从上述数据看,相关部门似乎更倾向于在审查起诉阶段集中进行羁押必要性审查工作。

表3 W市各诉讼阶段受理羁押必要性审查案件分布(2014年7月至2016年6月)



┌───────┬───────┬───────┬───────┬──────┐
│       │W市      │所占比重(%) │A县检察院   │所占比重(%)│
├───────┼───────┼───────┼───────┼──────┤
│侦查阶段   │74人     │27.9     │22人     │44     │
├───────┼───────┼───────┼───────┼──────┤
│审查起诉阶段 │139人     │52.5     │24人     │48     │
├───────┼───────┼───────┼───────┼──────┤
│审判阶段   │52人     │19.6     │4人      │8      │
└───────┴───────┴───────┴───────┴──────┘





出现上述情况的原因可能是:(1)刑事执行检察部门隶属检察机关,而检察机关主要负责审查起诉等工作。在此阶段,刑事执行检察部门既可以尽可能多地获取与案件相关的材料,又可以较为顺畅地与公诉等部门沟通、交流,促使其接受释放或者变更强制措施等检察建议。加之这些部门均受本院检察长领导,刑事执行检察部门的检察建议更易为相关部门所接受。(2)检察机关在侦查和审判阶段进行羁押必要性审查工作的积极性不高,也与法律的规定有一定关系。根据2012年刑事诉讼法第94条等的规定,侦查机关、检察机关和审判机关均享有撤销或者变更强制措施的权力,那么,检察机关在侦查或者审判阶段发出检察建议时,就有可能遇到有关机关的抵触,甚至被认为是检察机关“越权”。在前期调研过程中,不少检察人员指出,侦查机关和审判机关不接受检察建议的一个理由就是,在相应诉讼阶段他们也有变更强制措施的权力,如果确有必要变更,他们会自行撤销或变更。[9](3)检察机关乐于在审查起诉阶段进行羁押必要性审查工作,也离不开这一诉讼阶段的特殊性。一般而言,随着侦查阶段的结束,案件事实已经调查清楚,证明犯罪嫌疑人有罪的证据得到固定,除非出现特殊情形导致证据材料发生变化,释放或者变更强制措施不会对诉讼活动造成阻碍性影响。为了更全面地保障被羁押人员的人身权益,也为了使羁押必要性审查工作的适用更为合理、科学,未来应当注重研究如何调动羁押必要性审查部门在侦查和审判阶段履行职责的积极性。

(二)释放或变更强制措施建议的效力与审查结果

1.释放或变更强制措施建议的效力

根据2012年刑事诉讼法第93条的规定,检察院在对羁押必要性进行审查后,如果认为不需要继续羁押的,应当“建议”而不是“决定”予以释放或者变更强制措施;有关机关应当将处理情况“通知”检察院,而不是经检察院“批准”。

对这一规定不少学者持有异议。如有学者认为,“修改后的刑诉法第93条规定,有关机关应当在10日以内将处理情况通知人民检察院。但该条文没有规定监督对象的具体义务以及不履行义务时应承担的法律后果,使得检察机关的监督缺乏法律刚性保障。”[10]也有观点认为,“由于‘通知’并不等同于‘经过审查批准’,新的捕后羁押必要性审查制度如何兼顾对‘不应当继续羁押而继续羁押’和对‘应当继续羁押而不继续羁押’的双重监督,不妥善处理这一矛盾,有可能造成该制度在实质上被剥离检察机关的监督视野。”[11]有的还建议,“对于羁押必要性的审查,人民检察院做出决定后,应当具有法律效力,有关部门必须执行。”[12]

究其本质,检察权的主要特征之一是监督权与处分权的分离,法律监督权在本质上不是一种实体处分权。“检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局或实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正,最终还是要由其他机关决定。”[13]加强对司法权的监督制约,完善刑事诉讼中的检察监督措施,是2012年刑事诉讼法的一大亮点,但监督权不应意味着检察机关可以包办、代替有关机关行使权力。因而在立法层面,在羁押必要性审查中,对于不需要继续羁押的,立法机关只赋予检察机关“建议”有关机关予以释放或者变更强制措施的权力,这充分体现了立法机关将羁押必要性审查视为检察监督措施的特点。“规定为‘建议’而非强制性要求,主要是从监督角度考虑的。人民检察院在审查中发现被羁押人没有必要继续羁押的,提出建议,由有关机关就羁押必要性进行全面审查,既考虑了监督的性质、特点,不代替其他有关机关做决定,又体现了对于解除、变更措施的慎重。”[14]

2.保障释放或变更强制措施建议效果的制度机制
爬数据可耻

由于检察院提出释放或者变更强制措施建议仅具有建议性质,导致实务中某些办案机关对其不够重视,影响了羁押必要性审查工作的最终效果。在此背景下,为避免提出检察建议后可能受到的“冷落”,提高建议采纳率,此次试点在总结经验、吸取教训的基础上探索采用“事先约谈+检察建议”的工作机制。“事先约谈+检察建议”是指,在正式发出检察建议之前,检察院与对应的办案单位进行沟通,针对拟发出的检察建议向其进行阐释、说明,从而实现检察监督功能的实质化。以W市试点期间的数据为例。 W市共计提出释放或变更强制措施建议265件265人,采纳建议264件264人。 A县检察院自试点以来共计提出释放或变更强制措施建议50件50人,采纳建议50件50人。之所以能够出现如此高的采纳率,据当地检察院办案人员反映,这多与“事先约谈+检察建议”的工作机制有关。实际上,这种工作机制已经逐渐获得检察系统的认可,相应的规则、机制业已初步成型。[15]笔者在多个省市地方检察院调研时,检察院办案人员在谈及羁押必要性审查工作的难处时多会指出,实践中办案机关接到检察建议却不回应的情况时有发生,这已经成为制约羁押必要性审查制度发挥实效的重要因素之一。检察院对此多无计可施,导致羁押必要性审查制度的适用效果并不理想。[16]“事先约谈+检察建议”的工作机制可谓是化解这一难题的有效方法。

但是,需要说明的是,“事先约谈”的功能主要体现在针对检察建议的阐释、说理,为后期的跟踪监督、纠正做铺垫,以期提高检察监督的实践活力。单就羁押必要性审查制度而言,“事先约谈”不能成为检察院提出释放或者变更强制措施建议的前提,更不能因为与办案单位事先沟通的效果不好而不再发出检察建议,否则检察院履行法律监督职责将受不利影响。司法实践中检察院应并用“事先约谈”与“纠正违法通知书”,推行约谈工作与跟踪纠正工作紧密结合,实现一“柔”一“刚”协同保障释放或者变更强制措施建议的落实与反馈。对于确定需要发出检察建议的案件,充分说理也是检察建议富有生命力的内在要求。

在发出检察建议之前,检察院应完成评估过程的解释工作,并在释放或者变更强制措施建议书中充分说明认为不需要继续羁押的理由和法律依据。在调研过程中我们了解到,包括法院、公安机关在内多认为建议书说理不足,难以说服办案机关采纳其建议。因此,除了要求在客观方面积极营造适用羁押必要性审查制度的条件以外,监所检察部门还应注意如何提高检察建议的质量。刑事执行检察部门在将来开展羁押必要性审查工作时,应当注重收集全方位的证据材料,寻找有力的法律规范支持,在撰写检察建议书时注重以下几个方面的细化:(1)发出检察建议的事实依据,主要是详实、有条理地列举事实、证据材料等;(2)明确、详细地说明发出建议的理由、所依据的规定等,做到有理有节;(3)涉及重大复杂或者争议较大的案件时,应当有专门制度来处理此类案件,如各主体均可参加的听证审查制度等,确保审查活动及其检察建议的合法性、合理性。

(三)审查的案件范围和案件类型

何种情形下不应继续羁押,是羁押必要性审查制度需要解决的主要问题,也是司法实践中的难题。为此,W市专门出台《W市人民检察院归口办理羁押必要性审查案件的实施细则(试行)》,并对案件受理范围作了明确规定。[17]同时,W市还专门设立羁押必要性审查联动机制:审查逮捕部门在批准逮捕时针对涉嫌犯罪情节较轻的在校学生、未成年人、老年人、残疾人,具有悔罪、坦白、自首、立功、防卫过当、避险过当、患有严重疾病、生活不能自理等情节的犯罪嫌疑人、被告人,初犯、偶犯、过失犯、预备犯、中止犯、未遂犯、从犯、胁从犯等情形,在满足一定条件时向监所检察部门备案。这样就可以确保监所检察部门能够及时有效地掌握案件情况,保证羁押必要性审查的主动性和有效性。

从羁押必要性审查所关注的案件类型看,2014年7月至2016年6月,W市受理和提出释放或变更强制措施建议的案件包括:当事人双方达成和解的交通肇事、故意伤害(轻伤)等案件(涉80人);犯罪数额不大,积极退赔退赃的盗窃、诈骗等侵犯财产案件(涉76人);社会危险性低且具备监护条件的未成年人犯罪案件(涉18人);犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病,生活不能自理的案件(涉22人);其他危险驾驶、寻衅滋事、聚众斗殴等犯罪情节轻微的案件(涉69人)。可见,羁押必要性审查所针对的案件类型,一方面与定罪量刑涉及的证据材料相结合,突出逮捕时情形的变化或者社会危险性的降低等情形;另一方面则与刑事诉讼制度的适用相关联,例如2012年刑事诉讼法规定的公诉和解案件程序、未成年人犯罪案件程序等特殊制度,以及特殊的人权保障

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