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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
行政赔偿程序行为不宜作为复议对象
【作者】 谭星光【作者单位】 浙江省宁波市中级人民法院
【分类】 其他【期刊年份】 2018年
【期号】 5【页码】 100
【摘要】

【裁判要旨】对行政机关不予答复处理赔偿申请人的赔偿申请,国家赔偿法已经作出了制度安排,上级行政机关无需将其作为行政复议的对象,不应受理相关复议申请,以避免复议和国家赔偿程序之间的混乱。

□案号一审:(2016)浙0206行赔初2号二审:(2016)浙02行赔终22号

【全文】法宝引证码CLI.A.1235819    
  
  

【案情】

赔偿请求人:张开盛。

赔偿义务机关:浙江省宁波市国土资源局。

原告万调芽、张开盛多次向浙江省余姚市国土局投诉要求查处案外人违法开发山地及建造别墅等,并对后者的处理结果不服,所提起的数次诉讼被驳回之后仍坚持反复投诉并进而升级、扩大信访和投诉的范围,反复多次要求余姚市国土资源局的上级单位宁波市国土资源局履行对下级局的监督职责,督促该局对其投诉进行查处。在某一次未获得宁波市国土资源局答复之后,原告万调芽、张开盛及案外人张秋珍于2015年1月3日向被告宁波市国土局寄送了行政赔偿申请。理由是他们向该局的下属单位余姚市国土局投诉土地执法监察未获得后者处理,他们向该局投诉要求该局督促办理,并申请信访复查,被该局答复不予以受理,故宁波市国土局应因纵容下属余姚国土局而承担后者对其造成的损害。因被告宁波市国土局对该赔偿申请未作出答复,两原告及案外人张秋珍向浙江省国土资源厅提出复议申请,浙江省国土资源厅于2015年5月8日受理了该申请。在复议期间,被告于2015年5月25日作出[2015]44号不予赔偿决定书,对赔偿请求人的赔偿请求决定不予赔偿。浙江省国土资源厅于2015年6月29日作出浙土资复决[2015]44号行政复议决定书,确认被告未在法定期限内对申请人2015年1月3日寄送的行政赔偿申请书进行处理违法。两原告据此于2015年7月14日向被告寄送了行政赔偿申请书(五),要求被告赔偿两原告自2015年3月3日至2015年5月28日作出[2015]44号不予赔偿决定书期间打印复印维权材料费、邮信费、交通费和以平均工资五倍计算的时间损失费等损失。因被告未作出答复,两原告向浙江省国土资源厅提出复议申请,浙江省国土资源厅于2015年11月13日受理了该申请,并于2015年12月14日作出浙土资复决字[2015]101号行政复议决定书,责令被告在收到该决定书之日起30日内对原告的行政赔偿申请书(五)作出处理。2015年12月18日,被告对两原告的上述行政赔偿申请以原告主张的赔偿请求不属于国家赔偿法第四条规定的赔偿范围为由,作出[2015]104号不予赔偿决定书并于同月23日向两原告邮寄送达。

一审法院认为,根据国家赔偿法第三条、第四条以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第1条的规定,提起行政赔偿诉讼的前提是存在一个行政违法行为,即行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的,给公民、法人或者其他组织造成损害的、违反行政职责的行为。本案中,被告未在法定期限内对申请人2015年1月3日寄送的行政赔偿申请书进行处理。被复议机关确认违法,但对两原告的权利义务并不产生实际影响,故本案中不存在一个基础行为,即行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的,对当事人造成损害的,违反行政职责的行为。根据《规定》第21条第(3)项的规定,单独提起行政赔偿诉讼的条件之一是有受损害的事实根据。两原告单独提起行政赔偿诉讼因缺乏一个基础行为,故缺乏受损害的事实根据,不符合行政赔偿诉讼的法定起诉条件,对其起诉应予驳回。据此,依照《规定》第27条第2款之规定,裁定驳回原告万调芽、张开盛的起诉。万调芽、张开盛不服,提起上诉,称其寄送过行政赔偿申请书的挂号信,被上诉人对其赔偿申请违法不作为,故本案存在违反职责的行为,存在受损害的事实依据,请求撤销宁波市北仑区人民法院(2016)浙0206行赔初2号行政裁定,指令继续审理。

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【审判】

浙江省宁波市中级人民法院赔偿委员会认为,《规定》第1条和国家赔偿法第三条、第四条规定的其他行政行为,包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的,给公民、法人或者其他组织造成损害的,违反行政职责的行为。本案二上诉人未举证证明被上诉人存在违法履行行政职权并直接造成其人身财产损害的行为。浙江省国土资源厅于2015年6月29日作出浙土资复决[2015]44号行政复议决定书,确认被上诉人未在法定期限内对上诉人2015年1月3日寄送的行政赔偿申请书进行处理违法,这是对被上诉人国家赔偿程序行为的合法性进行评判,而非对被上诉人是否合法行使行政职权行为进行评判。在不存在违法行使行政职权并造成其直接损害的情况下,二上诉人的起诉欠缺基本事实依据,依法应予以驳回。原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。二上诉人上诉理由不足,依法不予支持。依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

【评析】

本案有三个焦点,一是是否存在违法侵权行为?二是维权行为及费用是否可以单独作为损害赔偿事实?三是是行政赔偿程序行为是否可以作为行政复议对象?

一、是否存在违法侵权行为?即是否存在引起损害事实的积极主动的具体行政行为或者消极不履行法定职责的行为(如公安接警后不出警保护)。

根据国家赔偿法第三条、第四条的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权造成损害时,受害人有取得赔偿的权利。因此,行政机关的行为首先应该是行政职权行为,而行政职权行为,应该是履行法律和法规规定的行政职权的行为。包括主动的作为和消极的不作为,根据本案事实经过,可知:

1.在主动作为方面。在申请人2015年1月3日第一次提出行政赔偿申请时,不存在宁波市国土资源局及其工作人员对其作出过诸如行政处罚等主动实施的侵害申请人人身或财产的具体行政行为,即不存在主动具体行政行为。但是否存在违法失职行为直接致其损害呢(如公安未及时出警保护致受害人人身财产损失)?就2015年1月3日的行政赔偿申请看,申请人主张因宁波市国土局下属的余姚国土局未按其要求去查处他人违章建造别墅,而宁波市国土局对余姚国土局有督查职责,故要承担赔偿损失,在此,可以看到,一方面,前面所述的违章建造别墅并未给张开盛造成任何直接人身财产损失,张开盛等不能仅根据土地管理法第六条规定的投诉权利针对余姚市国土局起诉。二则如果余姚国土局对申请人有不法行为,应以之为起诉对象提起诉讼及要求赔偿。而对宁波市国土局而言,只存在申请人的信访行为,上诉人所谓的上级对下级的复查监督权,是一般层级监督管理意义上的,并不是法律规定公民可以直接申请启动的(类似警察保护公民人身财产)的行政职责,故不是直接引发赔偿的根据。宁波市国土局并不存在其他具体不履行了法定职责并直接造成损失的行为。

2.申请人针对宁波市国土局2015年5月25日作出的[2015]44号不予赔偿决定书,提出国家赔偿申请的理由是国土局对其1月3日赔偿申请未作答复的行为,已经被省国土厅复议决定确认违法。其提出的赔偿申请针对的是2015年3月3日到6月25日之间造成的损害。就行政行为和违法履职行为而言,被上诉人国土局并不存在直接的具体行政行为,仅存在对其国家赔偿申请未予以直接书面答复。这个行政赔偿程序答复,并不是法律和行政法规规定的国土行政机关的法定职责,而是国家赔偿法规定的一般意义上的程序处理职责,对其的违反,当事人可以根据国家赔偿法的规定通过诉讼来实现权利,故不构成行使行政职权有关的,给公民、法人或者其他组织造成损害的,违反行政职责

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