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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
优化民办高校治理体制的法律构想
【英文标题】 Optimization of Legal Management System of Private—Run Higher Education
【作者】 陈宇【作者单位】 重庆工学院
【分类】 法律教育【中文关键词】 民办高校;治理体制;制衡机制
【英文关键词】 private—run institute;management system decentralization—equilibrium;management system
【文章编码】 1001—2397(2003)02—0056—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 56
【摘要】 本文通过分析我国当前民办高校治理体制的类型,指出民办高校董事会权力过大、缺乏监督制约机制的弊端,进而剖析这种弊端产生的法律机理,并提出建立分权制衡、高效率低成本的民办高校治理机制的法律构想。
【英文摘要】 After the analysis of existing types of our legal management system of private—run institute,this article points out that the Board of these institutes is over—powerful and lack of restriction,and analyses its legal mechanism.Finally,it suggests that we set up hiefficiency and low—cost legal decentralization—equilibrium management system of private—run institute.
【全文】法宝引证码CLI.A.182627    
  一、我国民办高校治理体制的类型及弊端
  (一)当前我国民办高校治理体制的类型
  当前我国民办高校治理体制的类型主要有以下两种:
  1.党委领导下的校(院)长负责制。该种治理体制以民办高校党委为权力核心,党委既是学校的政治管理者,又是学校的最高决策机关和监督机关,负责学校党政人员的任命和罢免,决定学校的发展规划和重大事项,校(院)长接受党委的领导,向党委负责。有些民办高校(如国有高校民办二级学院)甚至由党委负责人兼任校(院)长或董事会成员,形成高度集权的党委主导型治理模式。
  2.董事会领导下的校(院)长负责制。在这种治理结构下,董事会是民办高校的最高权力机关和表意机关,其一般职权为:(1)决定学校高级行政领导人人选;(2)审批学校校务计划和发展规划;(3)审批学校各项重要规章制度和预决算;(4)其他重大事项。校(院)长是学校的行政长官,是民办高校教学科研、行政管理的最高负责人,对董事会负责,接受董事会的监督。董事会领导下的校长负责制根据董事长与校长身份是否合一,又可分为以下两种治理结构体制:
  (1)双法人治理体制
  双法人治理体制是指:不论是独资,还是多个投资者,或是以股份公司投资办学,实行代表投资者利益的校董事会法人(或投资公司法人、其他机构法人)和由投资者设立的高校法人共同治理学校的体制。在该体制下,民办高校董事会由投资者、外聘专家、政府官员等组成。董事人数较少的董事会一般没有执行董事与非执行董事之分;人数较多的董事会则有执行董事和非执行董事之别(非执行董事一般为外聘专家、学者;执行董事则为投资者及相关政府官员),且董事会权力通常都向执行董事倾斜。在投资者成份单一的民办高校,包括董事长在内的董事会成员全部由投资者及其代表组成。此时,民办高校校(院)长是学校的法人,董事长是投资者的法人代表,这便构成典型的双法人治理结构。{1}双法人治理结构的特点为:董事会主要代表投资者的利益,是民办高校的权力机关和监督机构,它负责筹划学校发展资金,决定学校的发展规划和重大事项,决定民办高校校(院)长人选等;董事长为投资者(股东方)的法人代表;校(院)长是董事会委托管理民办高校的受托人,也是民办高校的法定代表人,他既对民办高校负责,又对董事会负责。
  (2)单法人治理体制
  单法人治理体制是指:民办高校董事会的董事长兼任校长,作为投资者法人代表和学校的法定代表人统一代表民办高校,集中行使决策权和行政管理权的体制。
  (二)上述治理体制的弊端
  1.党委领导下的校(院)长负责制的弊端
  民办高校作为社会力量投资教育的一种重要组织形式,应有区别于公办高校的灵活性。体现在内部治理结构上就是投资者意志和高校法人意志的高度独立性。勿庸置疑,党委作为党在民办高校的一级组织,对于提高民办高校师生的政治觉悟、保证民办高校正确的政治方向、增强民办高校管理决策上的凝聚力的确十分重要。但是,将党委定位为民办高校的权力机关、由其领导高校的行政管理,至少存在以下几点缺陷:其一,党政不分,权力配置失衡。党委居于权力核心地位,既与其政治领导者的性质不符,又缺乏相应的监督措施,容易造成过度干预教育行政活动的局面;其二,不利于行政管理者尤其是校(院)长工作积极性的发挥。教育行政管理有其自身的一套运行规律,需要由专业管理者进行运作。而管理者进行高效运作的前提是赋予其高度的自主决策权。具有明显计划经济痕迹的党委领导体制无疑与现代高校治理体制不相适应;其三,党委领导下的校长负责制也有悖于我们鼓励民办教育、扩大其办学自主权的方针,不利于激发投资者的积极性。
  2.董事会领导下的校(院)长负责制的弊端
  由于明确了投资者、民办高校法人各自的所有权,以及这两种所有权与高校的管理权之间的界线,因而,董事会领导下的校(院)长负责制成为我国目前绝大多数民办高校采用的治理体制。然而,随着民办高校投资主体日趋多元化及实际盈利的增多,这种治理模式也凸显出如下不足:第一,董事会及其成员的行为得不到有效的制度约束,投资者代表、政府官员自觉、不自觉地干预民办高校教育行政管理活动的行为时有发生;第二,由于没有相应的法律法规对民办高校董事会加以规范,加上长期以来高校法人观念的淡薄,致使民办高校董事长在实际运作中取代董事会职能,严重干涉学校的教学科研工作,对校(院)长行使行政管理权构成不合理的妨碍,使民办高校的运转处于失范状态;第三,在单法人治理体制中,董事长与校长身份的合一性虽能解决所有权与管理权分离所带来的摩擦,但这种权力高度集中的治理体制最大的弊端则是——缺乏行之有效的监督制约机制,不利于民办高校民主气氛和自身违法违规矫治机制的形成。同时,因为解决学校办学资金问题是民办高校的“重头戏”,校长(董事长)不得不把主要精力集中在筹措资金上。一般来说,校长是教育家,抓经济不是他的长处,董事长是企业家,抓教育不是他的长处,二者身份的合一未免有难以兼顾之嫌,且易滋生官僚主义、主观主义和腐败现象。
  二、我国民办高校治理机制的法律缺失
  (一)产权不明晰
  产权明晰化是民办高校快速、健康发展的前提,而我国现行法律对民办高校及其投资者的产权却未作明确规定。
  1.民办高校法人财产权缺位
  一般认为,法人财产权是法人拥有独立法律地位、承担法律责任的权利基础。投资者一旦将其特定的部分财产投人一个依法设立的法人组织,该部分财产即与投资者的其他财产区别开来,成为该法人组织的财产,法人组织拥有该部分财产的所有权,投资者则保有基于其投资而带来的权益。[1]我国目前没有关于民办高校法人财产权的法律规定,甚至于民办高校是否为独立的法人亦依法无据。民办高校法律地位的这种不明确性在实践中产生了以下两个认识误区:其一,导致为数不少的办学者将民办高校作为类似于个体商店的私人财产加以经营,在民办高校的管理上实行家族式或准家族式管理,监督制约机制失位,财务混乱,进而将高校财产与家庭财产混同;其二,在国家参股、控股或纯为国家出资的民办高校,代表国家行使所有者权益的政府机关往往漠视、无视民办高校自身的独立性,有意无意的将其作为国有企业、国有单位来经营,行政干预过多过滥,严重侵蚀了民办高校的办学自主权,影响其行之有效的法人治理机制的建立。
  2.投资者权益缺乏法律保障
  我国《教育法》第二十四条明确规定,民办教育举办者不得以营利为目标,学校停办后校产归国家所有,举办人可以取得当初的投入;国务院1997年颁布的《社会力量办学条例》则作出如下规定:1.教育机构的财产应当与举办者的财产相分离,在教育机构存续期间,由教育机构依法管理和使用,但是不得转让或用于担保;2.教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件,不得用于分配,不得用于校外投资;3.教育机构解散,应当依法进行财产清算,清算后的剩余财产,返还或者折价返还举办者的投人后,其余部分由审批机关统筹安排,用于发展社会力量办学。即将出台的《民办教育促进法(草案)》(以下简称《草案》)处理这个问题的原则是:谁投人谁所有;社会捐赠、资助、学生学费及其增值部分归学校所有;不管校产归谁所有,在学校存续期间,全部校产归学校管理使用,任何组织和个人不能随意撤走。《草案》同时规定,举办者取得合理回报的基数只是举办者的投人;不允许民办学校存续期间投资者撤回原始投人,但可以转让,转让之后其举办者资格随之消灭;学校停办时,为照顾民办学校师生及投资者的合法权益,首先要清偿校产,至于校产增值部分的处理,只能以其中一部分归举办者。上述规定对于民办高校举办者来说,等于剥夺了其对民办高校财产的剩余索取权,而这种投入资金却得不到满意回报的情况大大削弱了投资者(不论是显在或潜在的)投资的积极性,致使很多民办高校的投资者一方面丧失扩大投资的动力,另一方面,“捞一把就走”(反正学校的终极产权归国家)的短视行为普遍存在。以著

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}韩翼祥,陈世瑛,韩维仙.论民办高校法人治理体制(J).教育理论与实践,2001,(3).
{2}吴湘韩《民办教育促进法》即将出台(N).中国青年报,2002—6—28.
{3}黄铭坚.民力、教育的“营利”迷局(J).财经,2002,(5).
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