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【期刊名称】 《现代法学》
抵御外来物种入侵:我国立法模式的合理选择
【副标题】 基于国际社会与外国法律规制模式的比较分析
【英文标题】 A Judicious Choice of the Legislative Model in China
【英文副标题】 A Comparative Analysis of the International and Foreign Regulatory Models
【作者】 汪劲【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 外来物种入侵;防治;法律规制模式;立法;体制
【英文关键词】 invasion of alien species;prevention and treatment;regulatory model;legislation;system
【文章编码】 1001—2397(2007)01—0024—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 24
【摘要】

通过法律规制外来物种入侵是各国防治外来物种入侵采取的重要手段之一。目前国际社会倡导和各国立法主要确立了“法律+国家防治战略”的法律规制模式,既包括确立预防、早期监测和快速反应、控制管理评估等基本的法律制度,也包括以国家防治战略形式体现的灵活性对策措施。此外各国还建立了对外来物种入侵实施统一管理的行政体制。我国应当借鉴国外通过法律规制外来物种入侵的成功经验,尽快制定外来物种入侵防治法律并构建统一的防治外来物种入侵的管理体制。

【英文摘要】

It is of great importance for all countries to prevent the invasion of alien species by application of laws and regulations.At present.the international community advocates and the legislation in many countries adopts a regulatory model of“law,plus a national prevention and treatment strategy”which includes not only a legal system of prevention,early detection and rapid response,containment,eradication,and control,but also flexible counter measures secured by way of national prevention strategies.Furthermore,many countries have established a uniform administrative system against the invasion of alien species.China should get valuable experiences of foreign counties in preventing invasion of alien species by way of statutory regulation,formulate laws against invasive alien species as soon as possible and build up a uniform regulatory system to prevent the invasion of alien species.

【全文】法宝引证码CLI.A.174064    
  一、引言:外来物种入侵与法律规制
  外来物种入侵一般指一定地域范围内原本不存在的某些物种,因人类活动从外地引入(有意或者无意引入)后在自然条件下建立种群并对本地性质相异的生态系统造成不良影响或者对生物多样性构成威胁的现象。伴随着全球经济一体化的进程,外来物种入侵已成为危害人类健康、造成各国经济巨大损失以及对国家生物安全带来重大威胁的现象。鉴于这种看似自然界生物行为的外来物种入侵现象的根本原因在于人类日益增强的经贸活动,各国有识之士均认为抵御外来物种入侵的有效方法应当针对人类的各种行为{1}。为此,世界各国纷纷制定了各种以规范人的行为(尤其是有意引人行为)为核心的外来入侵物种规制法律,并构建了相应的行政管制体制。
  在国际层面上,目前已制定有以《生物多样性公约》为首的防治外来物种入侵等多边环境条约以及与之相关的卫生、检疫制度或运输的技术指导文件等。从国家层面确立的法律对策上看,各国在上述条约或指导性文件的基础上也针对本国的实际制定了相关的国内外来物种入侵规制法律,设立了包括预防、早期监测和快速反应、控制管理评估等制度和具有各国特色的行政管制制度。
  目前我国的入侵外来物种有400多种,其中有50余种属于世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种{2}。据统计,我国每年因外来物种造成的损失已高达1198亿元,占国内生产总值的1.36%{3}。事实证明,我国已成为遭受外来入侵生物危害最严重的国家之一。
  对此,我国从21世纪初叶开始制定了一系列与外来入侵物种防治有关的法律、法规、规章并建立了相应的监督管理机制。但近年来愈演愈烈的外来物种入侵事件表明,我国构建的外来入侵物种防治制度在有效性和执行性等方面还存在着许多问题。如何通过立法和行政构建一套有效抵御外来物种入侵的制度,走出我国外来入侵物种防治中存在的“法令频彰,而盗贼弥炽”的困境等问题便摆在了我们的面前。
  本文拟以外来入侵物种的全过程控制——即从预防、早期监测和快速反应到控制和清除的全过程——和行政管制机构的设置为中心,对各国有关外来物种入侵防治立法的制度措施进行比较分析,并针对中国目前的现状和问题提出相应的解决之道。
  二、各国防治外来物种入侵法律规制模式的比较
  (一)国际社会有关外来物种入侵法律规制模式的形成
  外来物种入侵及其危害问题从20世纪50年代开始就引起了人类社会的注意{4}。外来物种入侵的主要途径是伴随贸易、运输、旅行、旅游等活动无意引入,或者直接通过农牧渔业生产、景观美化、生态环境改造与恢复、观赏等活动有意引入{5}。结合有关国际环境条约的规定分析,目前在大约50多件重要国际和区域环境法律文件中,都或多或少地涉及防治外来物种入侵问题。但在全球经济一体化背景与国际社会尚未确立统一的行动原则的条件下,由单个国家对外来物种入侵采取孤立的行动无法控制所有可能发生物种入侵行为,因此世界各国一致认为必须通过国际合作有效预防和管理外来物种。
  外来入侵物种的危害在全球范围内引起广泛关注并开始采取有计划的行动,是在1992年里约热内卢的联合国环境与发展大会签署《生物多样性公约》之后。根据《生物多样性公约》第8条“就地保护”第h款“成员国必须对那些威胁生态系统、栖息地或物种的外来物种进行预防引入、控制或根除”的规定,1996年7月联合国与挪威环境部合作,共同在挪威特拉赫姆召开了有80个国家和地区代表出席的国际外来物种大会。这次大会倡导将“污染者负担原则”适用于防治外来物种入侵的各个领域,将过去由国家或者政府承担的因进出口贸易而有意或无意引入外来物种导致本国环境和生态系统损害的责任确定为由进口人或者贸易上的受益人承担。
  2000年初,由联合国环境规划署和世界环境科学委员会等共同发起成立的“全球入侵物种项目”,项目的法律与制度框架项目工作组于同年完成了《关于设计外来入侵物种立法和制度框架的指南》{6}。这份指南虽不具有约束力,但它对完善防治外来物种入侵的国际和国内立法具有非常重要的参考价值。
  2002年4月,在荷兰海牙召开的《生物多样性公约》缔约方大会第六次会议上通过了《关于预防引人对生态系统、生境或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则》。该指导原则的目的是协助各国政府共同采取措施抵御外来物种入侵,并分别就外来物种入侵的预防与分级处理,国家的作用,监视、边境控制与检疫,情报交流与合作,有意引入与无意引入,减轻影响及其根除、围堵、遏制等确立了十五项对策措施{7}。
  目前,国际社会已经通过了50多项涉及外来物种入侵防治的国际文件,它们所确立并推荐的防治外来物种入侵的措施和方法主要有如下三个方面:
  第一,对生态系统实行保护管理的基本原则。包括将管理分散到适当的最低层次、考虑管理活动对邻近和其他生态系统的影响、生态系统管理的经济背景、生态系统结构和功能的保护、承认生态系统过程所特有的不同的时间范围和滞后效应、所有相关部门和学科参与等。
  第二,建立国际和跨界合作的框架机制。在防治外来物种入侵方面,外来物种被引入时可能跨越国家边境运动,这使得双边或区域合作特别重要。因此在对付产生有害引入的大多数途径和活动中,合作是必不可少的。
  第三,采取预防措施。主要手段包括对有意引入行为进行环境影响评价和风险分析,并实行许可制等。
  《生物多样性公约》与上述履约执行文件以及国际文件,为各国制定防治外来物种入侵奠定了国内立法和确立行政规制模式的基础。
  (二)对各国防治外来物种入侵立法模式的考察
  20世纪末叶以来,主要发达国家纷纷制定实施了防治外来入侵物种的综合性法律及其战略,对防治外来入侵物种的各项事务进行了全面的规定和部署。总体上可以将各国关于入侵外来物种防治的立法分为如下三大模式。
  1.制定专门规制外来物种入侵法律并辅以实施综合防治的战略。比较典型有美国、加拿大、新西兰、澳大利亚。
  (1)美国 具有代表性的处理外来物种入侵事务的联邦法律包括1900年《联邦野生动物保护法北大法宝,版权所有》、1990年《非本土水生有害物种预防和控制法》、1996年《国家入侵物种法》以及1999年处理入侵物种事务的13 112号总统令。
  《国家入侵物种法》主要针对水生外来物种入侵和褐树蛇的防治、特别对压舱水管理作出了规定。
  首先,确立了明确水生有害物种的引入途径、评估外来生物体成为水生有害物种的风险、评估用来预防引入水生有害物种的措施是否有效以及在公众参与下通过联邦与州等协作将引入的风险降至最低等预防机制。其次,确立了早期监测和快速反应机制。该法规定,政府应当确立并实施根据该法制定的规划,以发现无意引入水生有害物种与决定驱散已经引入的水生有害物种,并为尚未受到影响的流域提供早期的预警。再次,对已经存在的外来物种规定了具体的控制措施。控制措施包括消灭入侵物种、减少它们的数量、利用适当的人类活动和公共设施来调节物种入侵,以及防止水生有害物种扩散到其他地域。最后,该法明确了防治外来物种入侵行动的优先顺序:一是向美国水体引入水生有害物种所导致的环境和经济风险和影响;二是水生有害物种引入和扩散的主要途径;三是预防、监测和控制水生有害物种的可能的方法;四是对预防、监测和控制措施有效性的评估。
  此外,依照13 112号总统令,美国于1999年成立了综合性的国家入侵物种委员会并于2001年依照《国家入侵物种法》规定,发布了《国家入侵物种战略》,分别对领导与合作、预防、早期检测和快速反应、控制和管理、恢复、国际合作、研究、信息管理、教育和公众觉悟等几个相关领域提出了防治外来物种入侵应当优先考虑的具体对策措施{8}。
  (2)加拿大 在加拿大《环境保护法》、《环境评价法》、《野生动植物保护和国际省际贸易管制法》以及《渔业法》中规定了外来物种入侵防治措施。
  加拿大环境部认为,外来物种是《环境保护法》新的规制对象,因此任何引入新的外来物种的行为都必须向政府卫生部和环境部提供充分的信息,以便对该行为进行风险评估,确定引入该物种可能给人类健康与环境带来的风险。评估的结果既可能是禁止引入,也可能是同意引入或有条件地同意引入。环境部部长享有实施这些条款的自由裁量权。
  鉴于外来物种入侵涉及的管理事项和部门较多,加拿大于2002年制定了《加拿大入侵外来物种战略》,为加拿大防治外来物种入侵提供了全面的整体性框架。该战略包括目的、构想、原则、实施战略等部分。提出了四个战略目标并针对每个战略目标制定相应的行动:预防有害的有意和无意引入;在边境前和边境上发现并确认新的入侵物种;在发现后尽快对新的入侵物种作出反应;通过消除、遏制和控制措施来管理已经立足和正在扩散的入侵物种。准备通过风险分析、科学研究、制定法律和规章、教育和扩大服务项目、国际合作和确立优先事项等六个方面来实施战略。目前,比较值得期待的是加拿大渔业和海洋部制定的《引入和转移水生生物体的国家政策法案》。该法案一旦获得通过则可能成为加拿大第一部专门防治外来物种入侵的法律。
  (3)新西兰 新西兰以1993年制定的《生物安全法》以及1996年制定的《有害物质和新生物体法》两部法律来涵盖对外来物种入侵的防治,它们共同确立了建立风险评估制度和引入许可证制度等预防对策以及实施有害物管理战略制度、紧急事件制度等控制与管理措施。
  《生物安全法》主要针对有害物和有害生物体,内容涉及适用范围、主管部长的职权职责、风险物品的进口、减低与控制、有害物管理、行政管理、紧急事件、违法与惩罚以及过渡条款。该法的另一个特点在于它没有对任何一个特定机构做出强制性的要求,而仅仅是授权{9}。
  而《有害物质和新生物体法》针对的是有害物质和新生物体,它是新西兰目前在维护生态安全方面最主要的法律。该法的目的是通过阻止或管理有害物质和新生物体的不利作用来保护环境与人类社会的健康和安全,并分别对环境部长的权力、职能和职责,环境风险管理机构的建立和职能,有害物质和新生物体的评估,控制措施,检查、执行以及补充的权力,上诉,紧急事件等作了详尽的规定。
  新西兰政府还专门设立了综合管理机构生物安全委员会,并制定了新西兰《生物安全战略》,目标是建立一套更可行的、完整的管理经济、环境和人类健康的生物安全风险的系统{10}。
  (4)澳大利亚澳大利亚是通过根据国际海事组织压舱水指南技术和指导原则制定的《压舱水管理指南》(1991年,1999年修订)作为专门实施防治水生外来物种入侵的对策。同时,澳大利亚还制定有《国家杂草战略》(1991年)和《生物多样性保护国家战略》(1996年)等规范性指导文件,适用于清除杂草和生物多样性保护领域的政府行动。在1997年到2002年的5年中,国家杂草战略执行委员会成功地实现了《国家杂草战略》的大部分目标{11}。比较分析澳大利亚上述规范性法律文件的规定,可以发现澳大利亚外来物种入侵的法律对策主要是由预防、早期检测、控制、科学研究与公众教育、资助计划、国家合作等制度共同构成的。
  2.制定综合性防治外来物种入侵的法律。典型的国家是日本。日本于2004年颁布实施了《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》。该法的特点在于只将从境外引入日本的、无论当前是否生存与日本本土之内的生物作为法律规定需要控制的“特定外来生物”。而像渡鸟或者随着海潮进入日本的鱼类以及植物等,由于它们是依靠自然力移动的外来生物,因此不属于法律规制的对象{12}。
  与其他国家有关外来物种入侵立法相比,日本采用的是专门立法的方式对外来物种入侵进行统一的管理和控制,它有如下特点:第一,沿袭了一般环境立法的规制方式,采用内阁决定防止特定外来生物损害基本方针的方式,对特定外来生物采取措施等基本事项作出规定;第二,明确防止外来物种入侵的行政主管部门,规定由环境省在总体上掌管防止外来物种入侵的职权,在有关经济领域由环境省和农林水产省分别掌管职权;第三,实行外来物种的指定制,将外来生物分为特定外来生物、未判定外来生物两大类实行分别管理;第四,对特定外来生物实行一般禁止;第四,对未判定外来生物实行进口申报与限制。
  日本的防止特定外来生物损害基本方针的地位相当于其他国家针对外来物种入侵制定的“国家防治战略”{13}。该方针依法由主管大臣在听取中央环境审议会意见的基础上制定草案提交内阁会议通过。2005年日本内阁会议通过了《防止特定外来生物损害基本方针》,对特定外来生物导致生态系统损害的基本框架、特定外来生物选定的基本事项、特定外来生物处理的基本事项、国家等特定外来生物防治的基本事项等重要事项作出了规定。
  在对特定外来生物的规制方面,除了明确“特定外来生物”和“生态系统损害”的定义外,主要对饲养特定外来生物等行为规定实行一般禁止和特别禁止制、许可制以及提交报告和现场检查制。在对特定外来生物的防治方面,该法除了确立预防外来生物损害不得进口可能造成不良影响的外来生物、不得将饲养的外来生物随意向野外丢弃、不得将已经在野外生存的外来物种向其他地域扩散等三原则外,还规定了政府公务员可以依法进入他人土地、损失补偿及其诉讼、费用负担以及地方公共团体实施的特定外来生物防治措施等。在对未判定外来生物采取的措施方面,主要实行进口申报制和进口限制制。
  此外,该法还对违法行为规定了严厉的制裁措施。例如在法人违法的场合,最高处罚的罚金可以达到一亿日元。
  3.以欧盟指令为依据,只在本国单项法律中部分规定防治外来物种入侵事项,又称为欧盟国家模式,典型的国家如德国和意大利,它们均未制定专门防治外来物种入侵的法律。
  由于欧盟可以通过条例、指令和决定等方式确立成员国适用的一般法律制度,因此欧洲国家可以直接、全面予以适用。在有关防治外来物种入侵的指令方面,欧盟已经制定有栖息地指令、鸟类指令、野生生物贸易规则、环境影响评价指令、林业种质资源指令、植物健康规则、动物健康规则、鱼类健康指令、植物保护产品指令等,指令是对成员国的命令,但并不要求各成员同适用,而是将其作为一项义务要求各国在一定时间内将指令的内容调整为国内法,它对达到的目标有约束力。而具体方法则由各国自行采用。
  

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Jeffrey A.McNeely,外来入侵物种与人类活动:全球发展与中国(C).王德辉,Jeffrey A.McNeely.防治外来入侵物种——生物多样性与外来物种管理国际研讨会论文集.北京:中国环境科学出版社.2002:2.

{2}步雪琳.全球100种最具威胁的外来物种我国占一半(N).中国环境报,2005—11—21(3).

{3}马力.外来物种入侵年造成损失近1200亿(N).新京报,2005—5—23(6).

{4}徐汝梅.生物入侵——数据集成、数量分析与预警(M).北京:科学出版社,2003:3.

{5}万方浩,郭建英,王德辉.中国外来入侵生物的现状、管理对策及风险评价体系(A).王德辉,Jeffrey A.McNeely.防治外来入侵物种——生物多样性与外来物种管理国际研讨会论文集(C).北京:中国环境科学出版社,2002:78.

{6}Clare Shine,Nattley Williams,Lothar Gundling.全球侵袭物种项目:法律与制度框架部分(A).易鸿祥,李文凯,译.王曦.国际环境法与比较环境法评论:2002年第1卷(C).北京:法律出版社,2002.198.

{7}生物多样性公约秘书处.关于预防引入对生态系统、生境或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则(DB/OL).(2006—9—22).http://biodiv.coi.gov.cn/gy/xx0302a.htm/2002—04—22.

{8}美国国家入侵物种委员会.同家入侵物种战略(A).世界自然保护联盟通讯(中文版),2003(19):3.

{9}DEFRA,Review of Non—native Species Legislation and Guidance—sect6(DB/OL).(2005—10—10).http://www.defra.gov.uk/wildlife—countryside/resprog/findings/nonnative/ecoscope—sect6.pdf.

{10}生物多样性公约秘书处.新西兰生物多样性公约国家报告(DB/OL).(2005—10—10).http://www.biodiv.org/reports/list.aspx?type=all&alpha=N.2005—10—10.

{11}澳大利亚政府农林渔业部.国家杂草战略(DB/OL).(2005—10—17).http://www.affa.gov.au/corporate does/publications/pdf/nrm/nws/nws.pdf.

{12}日本环境省.外来生物法/基本事项(DB/OL).(2005—10—12).http://www.env.go.jp/nature/intro/1 kihon.html.

{13}日本内阁.防止特定外来生物被害基本方针(DB/OL).(2006—10—16).http://www.env.go.jp/nature/intro/kihon—all.pdf.

{14}DEFRA,Review of Non—native Species Legislation and Guidance(DB/OL).[2006—4—21].http://www.defra.gov.uk/wildlife—countryside/resprog/findings/non—native/in—dex.htm.

{15}SERVIZIO VIGILANZA AMBIENTALE.legge 150del 7 febbraio 1992 modificata con legge 59 del 13 febbraio 1993(DB/OL).(2006—10—16).http://ecoitaly.net/sva/legge150.htm#legge150.

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