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【期刊名称】 12
对“参与式”政府绩效评估制度的评估
【英文标题】 Evaluation on the Participant Evaluation System on Government Performance*
【作者】 王锡锌【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 公众参与;绩效评价;功能障碍
【英文关键词】 Citizen Participation;Performance Evaluation:Functional Obstacle
【文章编码】 1005—0078(2007)01—007—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 7
【摘要】

近年来,以大规模公众参与为特征的民众评价政府绩效的活动在实践中得到广泛尝试。这种绩效评价模式可称之为“参与式政府绩效评价”,其主要表现是通过网络和问卷方式,由公众对政府绩效进行评价,其目的是提升行政活动的民主正当性。但是,参与式绩效评价在实践中并没有兑现其制度设计的预期目标。其原因主要在于这种参与式绩效评价模式缺乏必要的程序性保障机制,导致制度实践的功能障碍。

【英文摘要】

In recent years,there is a growing practice that citizens evaluate government performance,which features large range of public participation.This evaluative mode can be called Participant Evaluation on Government Performance,which works through internet and questionnaire, seeking to raise democratic level of administrative actions.However,this system in practice has not fulfilled its designed function,with the probable reason of the absence of procedural safeguard which results in functional obstacles

【全文】法宝引证码CLI.A.174100    
  一、“参与式”政府绩效评价的兴起:一个描述
  近年来,政府绩效评估的理念和实践都呈现不断展开的态势。[1]除了原有的政府自身评估外,引入公众对政府绩效进行评估的做法也得到尝试。这些活动在实践中被赋予各种各样的称谓,例如“民评官”、“千人测评政府”、“万人评议机关”、“民主测评政府职能部门”、“网民评价政府”等,其特点在于突出参与人数之多和参与规模之大。媒体更是对这种具有“草根特色”的民众评议进行了广泛报道和渲染,例如:浙江省云和县“万人评议政务”活动被称为“一阵民主的浪潮席卷了浙南山城”;[2]南京万人评议机关活动“让老百姓对政府机关行风进行打分”,“‘让人民满意’成为机关干部引用最多的一句话”;[3]中国当前新兴的绩效评价制度在全国呈现出“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势。
  从改革开放以来政府绩效评价的发展过程看,中国的政府绩效评价活动大致呈现出三种形式的逐渐演变:首先,自改革开放到21世纪初,我国的政府绩效评价实行“政府主持——政府评价”模式,主要实行的是以农业总产值和GDP为核心的经济评价体系。[4]由于这两种指标体系都是硬性[5]的科学数据,实际上也就大大挤压了其他主体的参与空间,因而都是在政府内部完成的。其次,本世纪初至今的几年中,“政府主持——公众参与”模式的政府绩效评价逐渐在各层次的政府中推行开来,目前占据主导地位。表现为在政府主持下,公众作为一般评价主体参与绩效评价活动,对政府活动进行综合性的、软性指标衡量,或者是软性和硬性指标的综合性衡量。第三,“非政府机构主持——公众参与”评价政府的最新模式。中国零星出现了由政府以外的组织和机构主持评价的实例,以由学术机构主持的“甘肃省非公有制企业评价政府部门”活动为突出代表。
  描述至此,似乎看到一幅有关政府绩效评价的多方位、多层次的图景:(1)地方政府“自下而上”全新的制度尝试在中央的呼应下似乎正使绩效评价活动阔步前进,迈向制度化;(2)不论民众还是媒体舆论,对于参与式绩效评价的形式和初衷都持肯定态度,[6]认为此种尝试表现了对公众主体性的尊重,展示了公共行政过程的开放性;(3)民众对政府活动的评价有了可能的、可行的展开方式和途径,且形式上中立的第三方评价制度也开始尝试;(4)绩效评价指标所包含的对政府活动的要求更为复杂,须兼顾社会的方方面面,具备综合的治理能力。而从主动尝试新型绩效评价活动来看,政府也表现出向此方向努力的积极意愿。
  不幸的是,对政府绩效声势浩大的评价活动,效果却难令政府和公众满意,参与者积极性受挫、参与人数逐年递减等等情形,在实践中已普遍存在。[7]起初,政府似乎以诚恳姿态吸纳民众参与评价,意在吸纳民意、汇集民智、凝聚民心,增进公众对政府的信赖;然而在评价过程中,政府却显示出一种对民众评价的“提防”,要么干脆拒绝公开评价结果,要么没有以任何实质性行动对评价做出相应的反应。公众遭遇心理上的“挫败感”,对参与的意义和政府的诚意产生怀疑,甚至放弃与政府合作的机会和可能性,拒绝将来进一步的参与行动。下文将从政府主观立场和参与式绩效评价的客观机制两个角度,对中国“参与式绩效评价”的问题进行分析,以期寻找避免上述尴尬后果的可能途径。
  二、参与式绩效评价活动的目标期待
  政府为什么要自发引入新的绩效评价形式?
  参与式政府绩效评价在实践中受到两个方面动因的推动:其一是基于外部考虑的动因,表现为:(1)“服务型政府”和“为民服务”的(政治)理念;(2)绩效评估作为一种政府和公众进行交流的方式。通过民众的绩效评估,增进民众对政府的支持、信任和合作。其二是来自政府系统内部考虑的动因,即出于政府自身考虑,绩效评价被期望成为政府自我更新的契机,包括(3)通过参与式绩效评估,对政府人员及活动形成良性激励,使政府活动更有成效;(4)借助民众监督,查找内部问题与不足,促进自我改进和完善。装完逼就跑
  政府要实现什么样的目标?
  在本文所观察到的现实案例中,政府声称的目标可概括为建设责任政府、法治政府、服务政府、效能政府。在活动发起者看来,政府绩效评价从根本意义上讲就是对政府权力运行的评价,政府活动对人民负责直接体现为政府对公众评价结果承担责任,同时又可实现民众对政府的监督,起到限制政府权力的作用。服务型政府和效能型政府作为参与式绩效评价的目标是由其“参与”和“评价的综合性”两个方面决定的,民众满意度作为评价指标,自然将政府活动导向如何满足民众的需求。但是,如果政府活动效果过分依赖公众的主观评价,行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。“公众需求”并非确定的概念,它会随着时间和空间的变化而处于流变的过程中;这就意味着,如果将公众主观评价作为政府绩效的主要评价方式,公共行政的专业性和目标管理就不可能真正实现。
  为什么采用参与式绩效评价模式?
  参与式绩效评价模式的引入,与目前政府所关注的治理理念和目标的变迁有很大关联性。原有的过分强调单一GDP“数字游戏”的政府管理目标模式受到越来越多的批评。与经济发展相伴随的各种社会问题的出现,使得政府意识到由追求单一的经济效益向关注民众生活感受及社会发展和谐性转变的必要性。在这种情形下,政府绩效评价自然也就不得不考虑对人、对社会公共需求的满足程度等要素。公共产品和公共服务的提供者是否合格,作为“消费者”的公众自然最具有发言权。事实上,从政府自身的阐释来看,现在之所以采用参与式绩效评价,是因为:第一,民众作为公共产品和公共服务的使用者最有资格进行评判,有助于实现政府供给与社会需求的吻合;第二,通过落实机制化的民众监督,扩大政府对民众的“凝聚力与影响力”,[8]更广泛获得民众支持与合作,加强政府活动的合法性基础。[9]引入参与式绩效评价模式,不论是在政府表明的动机还是预期目标上,都反映出政府试图回应新的需求和挑战的努力,在目标上反映出实现有限政府、效益目标和系统评价的期待。[10]应当承认,基于此种动因和目标期待的绩效评估模式,与当下中国社会的现实需求以及政府转型努力具有相当的一致性。
  三、制度实践的机制及其功能障碍:个案考察的视角
  假如按照政府声称的立场和目标推理下去,可以得出这样的推论:既然政府期待通过引入公众参与来评价政府活动、增进公众信赖、强化政策学习和纠错能力,那么在逻辑上和实践中,我们都有理由期待看到这样一幅图景:政府以真诚的态度鼓励和吸纳公众参与,力求民意表达顺畅通达,以开放的心态倾听公众的声音,认真对待来自公众的评价,并对评价结果及反映出的需求和问题做出及时、有效的政策层面上的改进。这样一幅通过逻辑推理而展开的想象图景与制度实践是吻合的吗?
  如果将目光投注到实践层面,我们很快发现,有相当多的政府绩效评价活动在激动人心的号召、政府“信誓旦旦”的态度和声势浩大的评价运动之后便陷入了一片沉寂,或者仅有政府几句含糊其辞的申明作为“交待”。改了没有?如何改?谁来监督?不得而知。“责任政府”、“民众满意程度至上”如果仅仅是纸面的符号和激动人心的口号,那么政府在绩效评价的活动中到底前进了多少?
  以“北京市网民评价政府”活动为例。2003年11月,北京市政府考核督查发起了“群众评议政府”的活动。本次活动中有141634人参加了评议,对评价过程中的意见进行了公开,但评价结果始终没有公布。2004年末,当北京市政府再次发起同样的网民评价政府活动时,评价结果及市民意见建议的具体内容都没有在网上公开。意味深长的是,直至活动最后结束,只有4000多人参与网上评价政府的投票,人数约为前一年的1/32。[11]通过比较不难发现:(1)民众最初对

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