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【期刊名称】 《法治社会》
社会组织参与社会治理的法律困境及其出路
【副标题】 以泰州天价环境诉讼案为例【作者】 韩业斌
【作者单位】 浙江大学光华法学院{博士后}盐城师范学院法政学院{副教授,法学博士}
【中文关键词】 社会组织;社会治理;管控模式;双重登记制度
【英文关键词】 Social Organization; Social Governance;Management and Control Mode;Dual Registration System
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 31
【摘要】 泰州天价环境诉讼案虽然是社会组织参与社会治理的一个重要案例,但是泰州市环保联合会的官方背景,以及新《环境保护法》对环保类社会组织的过多限制体现了国家在社会组织管理上的管控模式。当前我国社会组织活动的法律困境主要体现在国家对社会组织的严格管控,表现在立法理念、制度设计等诸多方面。破除国家对社会组织的管控模式,主要路径在于摒弃管制主义立法策略,树立培育理念,利用国家权力培植社会组织,变革双重登记制度,完善社会组织内部治理和社会组织参与纠纷解决的机制。
【英文摘要】 Taizhou whopping environmental lawsuit is an important case in which social organizations participate in social governance. However, the official background of Taizhou Environmental Protection Association and the excessive restriction of the new Environmental Protection Law on environmental protection social organizations reflect the management mode of the state in managing social organizations. At present, the legal predicament of social organization activities in China is mainly reflected in the strict control of social organizations by the state, in many aspects, such as legislative idea, system design and so on. To break down the mode of state control over social organizations, the main path is to abandon the legislative strategy of control, to establish the concept of cultivation, to use state power to cultivate social organizations, to reform the dual registration system, to improve the internal governance of social organizations and to perfect the multiple dispute resolution mechanism for social organizations to participate in social governance.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256008    
  
  党的十九大报告提出,要不断推进国家治理体系和治理能力现代化。社会组织提起公益诉讼是提升国家治理能力的重要途径之一,社会组织参与社会治理能够打破政府作为社会治理唯一主体的权威地位,促成国家治理体系和治理能力的法治化水平不断提高。泰州天价公益诉讼案就是以社会组织的胜诉而告终,显示社会组织是社会多元治理的重要组成部分,在参与社会治理过程中拥有巨大的活动空间。对于该案的研究,学术界大多从环境公益诉讼的角度出发,探讨该案的原告资格、因果关系的认定、救济方式的创新等内容。从社会治理角度出发,该案背后体现出社会转型时期国家对社会组织的管控理念与当地政府利用社会组织进行社会治理的问题。本文以泰州天价环境诉讼案为例,探讨转型时期我国社会组织活动面临的立法理念和制度设计上的管控困境,以及破解管控模式的主要路径。
  一、从泰州天价环境诉讼案看社会组织参与社会治理的困境
  泰州天价环境诉讼案赔偿数额高达1.6亿元,省市两级法院秉持生态保护的开放理念、人民检察院副检察长出庭支持起诉、履行赔偿义务方式的创新性等因素都使得该案在我国环境法治史上具有重要意义,备受社会各方关注。[1]该案虽然以环保社会组织的胜诉告终,但是从社会治理的角度来看,我们也可以看到社会组织参与社会治理面临的法律困境。
  第一,地方政府巧妙地利用了社会组织具有提起公益诉讼的原告资格,通过成立环保组织提起公益诉讼,体现了地方政府对社会组织进行控制利用的一面。[2]从报道来看,泰州市环保联合会是泰州市境内热心于环保事业的人士、企事业单位和其他社会组织自愿结成的公益性社会组织,泰州市环保联合会的成立完全符合《社会团体登记管理条例》规定的双重登记原则,属于合法的社会组织,但是从该市环保局局长兼任环保联合会主席等情况来看,该组织不完全是民间环保组织,而是由当地官方主导成立的,其独立性、自治性、自愿性、非政府性饱受质疑。这在一方面固然彰显了地方政府的环境保护理念,对于破坏地方生态环境的行为,坚决予以整治,并让其承担沉重的生态修复责任;另一方面也显示了社会组织的官方主导性,即在官方机构不便于出面起诉排污企业承担环境修复赔偿责任的情况下,地方政府正是利用了新《民事诉讼法》中“有关机关和组织可以提起民事公益诉讼”这一规定,由当地官方出面主导成立社会组织,让其作为原告提起民事公益诉讼。
  在本案中,该社会组织成立迅速,顺利获得当地民政部门批准,在将污染企业告到法院之前,还与当地开发区管委会和同级党委政府负责人进行了多次沟通,法院在一周之内予以立案,审理过程中检察院还派人出庭支持起诉。这不是一家民间环保组织能轻易做到的,应该和其官方背景有着密切关系。而其他社会组织提起公益诉讼则没有那么幸运。[3]缘何同类案件却遭受不同命运呢?原因是泰州市环保联合会是当地环保局发起成立的,起诉之前还向当地党委和政府专门做了请示,得到当地党委和政府的大力支持。
  第二,新《环境保护法》进一步体现了对社会组织的管控理念。在2015年7月之前,由检察院提起民事公益诉讼在国家法律层面上没有得到正式认可。2015年1月1日实施的《环境保护法》规定,对社会组织提起环境公益诉讼进行严格的限定,要求其在设区的市以上的民政机关登记,且连续五年没有违法记录,这一限制条件把绝大多数环保组织排除在环境公益诉讼的合法原告之外。这一规定实际上是在《社会团体登记管理条例》之外对提起环境公益诉讼的社会组织做出了更严格规定,目的是抑制社会组织滥用诉权,防止环境公益诉讼泛滥,影响当地社会经济发展,所以对提起环境公益诉讼的社会组织进行了严格限制,这体现国家对社会组织的管控模式,某种程度上表现出国家对社会组织的不信任和不放心。[4]该案恰恰发生在新《民事诉讼法》规定了有关组织可以提起公益诉讼,而新《环境保护法》对有关组织的限定还没有生效之前,这不仅仅是一种巧合,而是反映了司法机关对环境公益诉讼所持有的一种理念,即对破坏环境污染行为要坚决予以整治的环保理念。
  虽然随后的司法解释将提起环境公益诉讼的环保组织的资格做了进一步扩展,但是仍然体现出国家对社会组织的严格管控思维,比如《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》等司法文件要求,社会组织提起公益诉讼应与其宗旨和业务范围具有关联性;社会组织存在通过诉讼牟取经济利益情形的,人民法院应向其登记管理机关发送司法建议等等。[5]虽然泰州环境公益诉讼案以社会组织的胜诉而结束,但是其胜诉也有偶然性。本案从一审、二审到再审,泰州市环保联合会是否具备原告资格,始终是原被告反复激烈争辩的焦点问题,假如案件的审理放到2015年以后,泰州市环保联合会根本就不具备原告资格,假如泰州市环保联合会没有官方背景,不说胜诉很难,就是立案也可能会经历曲折,因而也就不会有天价诉讼案的发生。所以,很难说该案对于以后发生的类似案件具有示范和警示意义。
  二、管控型思维在社会组织立法理念上的体现
  泰州天价环境诉讼案凸显出社会组织参与社会治理的法律困境,主要体现为国家对社会组织采取管控模式,就是要通过严格的监管、设置严格的法律门槛来控制社会组织的发展,体现在社会治理方面,就是先行规定社会组织可以提起公益诉讼,然后司法解释又予以严格限定。这种管控模式,是对宪法赋予公民结社权的限制,社会组织立法体现出一种义务本位的法律模式,表现出来的是对社会组织的不信任,对监管对象幼稚无知的假设,最终体现为对公民结社权的漠视和剥夺。为此我们只能理解为这种法律更多地属于压制型法,而不是我们追求的回应型法。[6]管控型思维在社会组织立法中主要体现为以下几个方面。
  (一)结社权的法律限制
  结社是人们为了一定的宗旨、遵照一定的原则,自愿结成一定的社会团体的活动。自愿、自由地参加各种社会团体是人们的一项基本权利。托克维尔说,结社自由是反对多数专制的一项必要保证,在贵族制国家,贵族社团是制止滥用职权的天然社团,在没有这种社团的国家,人们又不能随时仿造出类似的社团,就失去了防止暴政的堤坝。[7]可见保障公民结社自由是防止权力滥用、防止暴政的有效途径之一,所以在宪法中规定公民的结社权是世界各国的普遍做法。据荷兰宪法学家马尔赛文对70年代世界各国宪法统计,直接规定结社自由的宪法达119部,占83.8%。同时多个国际公约中也都纷纷规定,人人有权享受与他人结社的自由。但是任何自由都不是绝对的,各国宪法也纷纷规定了对结社自由的限制,包括不得以暴力推翻国家政权为宗旨、不得以触犯刑法为宗旨等。
  我国现行《宪法》也明确规定,公民享有结社的自由。对于对结社自由的限制,宪法没有明确规定,只是笼统规定结社自由和其他基本自由一样,行使时不得损害国家、集体、社会和其他公民的合法权利。作为对宪法规定公民基本权利的具体化,我国至今没有制定一部完整的《结社法》或者《社会组织法》。对于结社权的落实,法律效力最高的是1998年国务院修订《社会团体登记管理条例》。该条例的立法目的本在于保障公民的结社自由、维护社会团体的合法权益,但是在具体制度设计中却处处体现出对公民结社自由的限制。[8]也就是说立法目的和法律制度设计之间存在差距,立法的制度设计不仅不利于结社自由的实现,反而限制了大部分公民的结社权利。
  (二)义务本位的法律模式
  权利本位和义务本位是法律的基本价值取向。所谓权利本位的法律特征表现为,在法律中权利是首要的,权利是义务存在的前提和根据;权利是目的,而义务是保证权利实现的手段;权利仅仅受限于权利,限制权利的义务和法也应该是为权利服务的。[9]义务本位的法律模式恰恰相反。随着我国市场经济和民主政治的发展,法律也应该遵循权利本位的立法模式,以保障公民的权利为基本价值取向。但是反观我国的社会组织立法,恰恰是典型的义务本位。[10]从体例上看,《社会团体登记管理条例》共分为总则、管辖、成立登记、变更登记、注销登记、监督管理、罚则和附则等七章。第五条规定的社会团体活动自由比较抽象,如何保障社会团体的活动不受到任何组织和个人的干涉,这里任何组织是否包括主管单位和登记单位并不明确。如果说这一条还算得上属于社会团体权利的话,其他内容绝大部分属于不得如何、应当如何、必须如何等内容,很明显这些内容属于社会组织应当履行的义务,所以从总体上该条例是以义务为本位的。以义务为本位的社会组织管理模式恰恰是管制主义立法理念的体现,不利于社会组织的发展,与我国的市场经济发展、保障人民自由、民主权利的发展趋势不相吻合,也与我国社会转型期正在进行行政机关职能转变的改革不相适应。
  (三)管控型思维
  所谓管控型思维,是指我国社会组织立法具有明显的防范性、控制性和约束性,立法对社会组织发展具有强制约束性,表现为政府主管部门对于公民结社活动实施集权控制,忽视公民结社的内在需求。我国现行社会组织立法的管控思维具体体现为取缔打击、准入控制、限制竞争、分类控制等方面。
  管控型思维是建立在对社会组织的不信任基础上的。随着社会发展,社会组织不断发展壮大,这种管控思维必将导致政府管理成本的增加,大量社会组织不能登记,游离于国家法律体制之外,时刻面临着合法性困境,这对于激发社会活力,加快推进社会的转型进步是极为不利的,最终会延缓我国社会经济的发展步伐,对公民本身的权利实现也是极为不利的。[11]因而必须更新这种管控思维,尽快破除对社会组织发展进行限制的法律法规,树立市场性、竞争性、平等性的管理思维。亚当·斯密认为在不违反正义的法律的情况下,都应该允许人们完全自由。[12]
  三、管控模式在社会组织制度设计中的体现
  立法上的管控思维必然

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