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【期刊名称】 《法治社会》
审判权力运行机制改革背景下员额法官退出机制研究
【作者】 候华北丁晓雨
【作者单位】 天津市滨海新区人民法院{法官助理}天津市滨海新区人民法院{法官,法学博士}
【中文关键词】 员额法官;退出机制;内部权力再配置
【英文关键词】 Post Judges; Withdrawal Mechanism; Internal Power Reconfiguration
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 83
【摘要】 在一定程度上,审判权力运行机制的改革是对法院内部权力的再配置,在此背景下,要防止以员额法官退出为由干预审判权的独立行使。虽然员额法官称谓具有过渡性,但如若不能厘清员额制改革的目的,未来法官退出机制势必重走老路。在通过梳理、对比法官退出办法以及各地员额法官退出办法后,发现员额法官退出存在决定主体多元、启动事项混淆的问题。员额法官退出被各地法院作为强化审判管理的重要一环,除了对员额法官与法官退出身份的混淆外,传统审判管理思维与司法改革新要求之间的张力以及法院内部权力之间的博弈是深层次原因。员额法官退出被赋予的审判管理效用远大于它自身的激励功能,要保障审判权的独立行使,需要厘清员额制改革的目的,厘定法院内部权力之间的关系,重塑员额法官身份。
【英文摘要】 To a certain extent, the reform of judicial power operation mechanism is the reconfiguration of the internal power of the court. Under this background, it is necessary to prevent interference with the independent exercise of the judicial power on the grounds of the withdrawal of the post judges. Although post judges have transitional nature, if the purpose of post system reform can not be clarified, the withdrawal mechanism of judges will go back to the old way in the future. After sorting out and comparing the methods of judge withdrawal, it is found that there are many problems with the withdrawal of post judges, such as the diversification of the bodies that can decide and the confusion of the reasons that can initiate the procedure. The withdrawal of post judges has been an important part of the intensified trial management in many local courts. Apart from the confusion on the identity of the post judges and the judges, the collision between the traditional notions of trial management and the new requirements of judicial reform together with the tension between internal powers of the courts are underlying reasons that make the issue more complex. To guarantee the independence of judicial power, the purpose of the post system reform and the relationship between the internal powers of the court should be clarified.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256001    
  
  “司法改革的主要目的是为了解除司法实践中存在的主要问题,构建审判权运行机制的基本动因也在于消除影响审判权恰当、有效行使的主要问题”。[1]本轮司法改革中,审判权力运行机制改革及法官员额制的落实可以说是对法院内部权力,尤其是审判权力的再配置。传统的法院内部权力格局被打乱,而作为反映审判权力独立程度的员额法官退出机制,已然成为法院内外部权力角逐的竞技场。完善的员额制,不仅需要相应的遴选、评价、惩戒等管理和监督制度,也需要员额法官的退出机制。员额法官“能退能进”既能保障员额法官队伍血液的输入和流通,也是对员额法官的一种监督和激励。而在退出机制设计中,如何规范和明确法院内部权力运行机制,防止通过员额法官退出程序对案件进行技术性干预,保障审判权独立行使具有重要意义。
  一、员额法官退出机制的问题考察
  (一)员额法官与法官退出概念的厘清
  员额法官及其退出机制具有时代性和过渡性。《法官法》中无这一称谓,“员额法官”是指现有改革下,依据《人民法院第四个五年改革纲要》(以下简称“四五改革纲要”)以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),社会各界对司法改革背景下进入特定编制和额度的法官的特定称呼,并未在我国现行《法官法》中被正式认可,仅在新修订的《人民法院组织法》中作了规定。它是重塑法官职业化过程中区别于旧有身份的一个过渡性称谓,可以说它是特定时期受政策影响而产生的区别性称谓。从图1可以看出,正是由现有员额制度为塑造职业化,将新旧身份暂时性分开,造成了员额法官和法官及其退出机制两者边界的分离。
  根据中央政法委印发的《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》要求,截止到2017年6月份,入额满一年的员额法官要进行考核,对于不合格的要退出员额序列。到2018年11月9日,全国已有5000多名法官退出员额。[2]然而什么是“员额法官”退出、员额法官退出了“什么”是首先需要理清的概念。
  要理解员额法官的退出,需要从实质来看。《最高人民法院关于全面深化改革的意见》中提到“建立中国特色社会主义审判权力运行体系,必须坚持以法官为重心,全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设,建立法官员额制度”。员额制的实质“是通过制定一套标准,将法官的数量加以固定,以集中行使国家审判权的制度”,[3]它将各个法院法官人数固定化,使其专职行使审判权。[4]可以说在审判权力运行机制改革背景下,员额制是对审判权力的再分配。从各地员额法官的遴选办法来看,“员额法官”产生自《法官法》所赋予审判权的人群中,也即获得《法官法》所赋予的审判权是其前提条件。所以在现行《法官法》下,法官的外延大于“员额法官”,如图1。
  除了概念外延的不同之外,两者退出的结果也具有重大区别。审判权的行使由我国《法官法》所规定,而员额制却打破了这种局面,在一定形式上剥夺了法定的审判权。正是过渡政策与现有法律一定程度的冲突,造成两者退出的结果有实质区别。员额法官退出只是意味着“政策性”审判权的丧失,也即“行使审判权条件”的丧失,并不意味着“法定”审判权的丧失,也即《法官法》所赋予的审判权的丧失。因此,“员额法官退出”与《法官法》中的“法官退出”的重要区别是是否丧失了权力机关所赋予的审判权。现行“员额法官”必须来自享有审判权的人群,意味着员额法官必须受《法官法》限制。因此,《法官法》规定的法官退出事由必然导致“员额法官退出”,而“员额法官退出”并不意味着《法官法》中法官的退出。
  两者产生的依据不同使得员额法官和法官有所区别。两者的分离在现阶段消化法官存量、建立身份认同、形成职业化和专业化队伍非常必要。即使未来存量逐渐消化、过渡性称谓和特征逐渐消失、员额法官和法官的概念将趋于一致,现有的过渡性退出机制依然可能成为将来制度性框架的基础。
  (二)员额法官退出存在的主要问题
  1.决定主体多元
  通过比较江西、天津、新疆、云南、陕西、上海、山西七地的做法,发现目前员额法官退出有两种模式:一是单独的员额法官退出办法,如天津、山西法院系统通过制定专门的员额法官退出办法对员额法官进行动态调整;二是附属于法官惩戒、法官评价制度之中的员额法官调整机制,通过突出法官惩戒、评价事由来进行员额法官退出。在上述两种模式中都存在权力主体多元的现象。通过考察五地法院实施的员额法官退出办法,发现权力主体有当地人大、当地法院党组、省高级人民法院党组、省法官遴选委员会等,如表1所示。
  表1:部分省市员额法官退出决定主体情况
  

┌─────────┬───────────────────────┐
  │省份       │决定主体                   │
  ├─────────┼───────────────────────┤
  │江西       │院党组;省高级人民法院党组;当地人大     │
  ├─────────┼───────────────────────┤
  │天津       │所在法院党组                 │
  ├─────────┼───────────────────────┤
  │新疆       │省高级人民法院党组              │
  ├─────────┼───────────────────────┤
  │云南(征求意见稿)│院党组;省法官遴选委员会审核         │
  ├─────────┼───────────────────────┤
  │陕西(征求意见稿)│院党组;任免机关审批;均需提请人大免除法官职务│
  └─────────┴───────────────────────┘

  事实上,在我国《法官法》并未进行实质性修改且员额法官依旧享有“法官身份”的情形下,员额法官退出的决定者并不仅仅是这些。有学者认为,中国法院人事管理制度是正式制度与非正式制度的混合,[5]法院的人事管理同时受到《法官法》等正式制度和行政性非正式制度的混合影响。因此,现实法院的管理至少包括党、立法、行政和司法等多重权力。[6]具有“法官身份”和“公务员身份”的员额法官不仅需要接受立法、司法机关的管理,也要接受行政部门的管理。与此同时,依据党管干部原则,党的部门对员额法官也有管理权。
  首先根据我国《法官法》十一条的规定,法院的院长、审判委员会委员、庭长、审判员均须人民代表大会委员会任免,这就意味着对法官员额的退出,人大应享有直接的决定权。其次是党政部门。党对司法的领导则是社会主义根本制度所决定的,是中国政治的规范命题。[7]《人民法院第一个五年改革纲要》(以下简称“一五改革纲要”)的规定,对人民法院的管理要坚持党管干部原则,在这一原则的指导下,法院干部的任免要经过法院党组的决定。法官的日常管理工作由地方党政部门负责,实行上级法院党组和同级地方党委共同管理,以同级地方党组管理为主。[8]员额法官所具有的“公务员”身份,是按照《公务员法》的规定进行招录,具有行政编制,同时还受到公务员年度考核的评价。
  表2:法官退出权力主体及其依据
  

┌──────┬────────────┬─────────────────────────┐
  │管理主体  │权力主体        │主要依据                     │
  ├──────┼────────────┼─────────────────────────┤
  │立法机关  │人民代表大会或常务委员会│《法官法》《人民法院组织法》           │
  ├──────┼────────────┼─────────────────────────┤
  │法院    │法官考评委员会     │《法官法》《法院人员管理保障办法》等       │
  │      ├────────────┼─────────────────────────┤
  │      │法官惩戒委员会     │  《保护司法人员依法履行法定职责规定》《关于建立│
  │      │            │法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》等      │
  │      ├────────────┼─────────────────────────┤
  │      │法官遴选委员会     │各地关于法官遴选办法等              │
  │      ├────────────┼─────────────────────────┤
  │      │法院院长        │《法官法》《人民法院组织法》等          │
  ├──────┼────────────┼─────────────────────────┤
  │党的人事部门│本院院党组       │《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等      │
  │      ├────────────┤                         │
  │      │同级地方党委      │                         │
  │      ├────────────┤                         │
  │      │上级法院党组      │                         │
  ├──────┼────────────┼─────────────────────────┤
  │地方人事部门│人力资源与社会保障局等 │《公务员法》等                  │
  └──────┴────────────┴─────────────────────────┘

  虽然外部权力对员额法官退出有决定的作用(甚至可以说是最终的决定权),但这种权力作用的发挥一般仅体现在程序上,除了极个别的情况,[9]外部权力不会否定法院内部已经做出的规定。因此,考察法院内部的权力运行机制尤为重要。
  法院是员额法官的当然管理者。但法院作为法官的管理者并不是以单一的面孔而存在。对于整个法院系统来说,决定法官退出的权力主体又包括上级法院,上级法院党组有权管理下级法院干部的任免。[10]对于单个法院来说,它至少有四种面孔:法院院长、法官考评委员会、法官惩戒委员会、法官遴选委员会。根据《法官法》及相关规定,以上四种主体均可以决定法官的退出。
  首先,对于法院院长而言,法官的日常管理工作由地方党政部门负责,实行上级法院党组和同级地方党委共同管理,以同级地方管理为主。[11]但只有一定级别以上的干部由本级党委管理,未列人党委管理的干部由本级人民法院党组管理,[12]如法院院长、副院长实行“一岗双责”制,[13]法院院长、副院长不仅对《法官法》负责,还对人事管理规定负责,甚至在出现重大错案时要引咎辞职。其次,《法官法》对法官考评委员会的设置进行了规定,却并未提到对员额法官退出的决定。四五改革纲要提到要完善法官业绩评价体系,通过业绩评价对不适任的法官进行退出处理。由法官考评委员会通过绩效评价来决定员额法官退出是应有之义。再是,法官惩戒委员会。《法官法》对法官惩戒的事由作了详细的规定,除此之外,《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》赋予了惩戒委员会决定员额法官退出的权力。最后是法官遴选委员会。作为员额法官产生机关,法官遴选委员会也被各地赋予了决定权。
  2.退出事由混淆
  如上文所言,员额法官与法官退出的区分在目前阶段很有必要。然而,如表3所示,五地法院员额法官退出的事由与法官退出的事由区别很小:江西法院仅以“违背人额承诺书”为由;天津法院以“办案数不符合要求;庭长办案数不符合要求;非办案岗位”为由;云南、陕西与天津几乎相似,仅多“法官惩戒”“案件被评为不合格”。各地忽视了员额法官与法官在当前阶段区别的必要性,这种将员额法官退出事由与法官退出等同的做法,既造成员额制改革只是“旧瓶装新酒”的现象,又在一定程度上对下一步法院去行政化、重塑法官职业化身份造成障碍。在现行条件下,决定员额法官退出的权力主体有多方,而每一方启动主体都规定了不同的启动事由。这些启动事由琐碎且涵盖广泛,零碎地散落于各种法律甚至文件之中,从《法官法》到《员额法官惩戒办法》,从《公务员法》到《人事干部任免条例》,从《司法干部纪律责任》到“院党组的意见”。这些启动事由可以说是法官退出事由的原版。
  表3:“员额法官”与“法官”退出事由对比情况
  

┌─────┬─────────────────────────────┬───────────────┐
  │省份   │“员额法官”退出事由                   │“法官”退出事由       │
  ├─────┼─────────────────────────────┼───────────────┤
  │江西   │  退休;丧失国籍;辞职或主动退出;调出本院;任职回避;被│  考核不称职;       │
  │     │辞退;健康原因;离职学习超一年;旷工超过一定期限;年度考核│  违法审判:如徇私舞弊、枉 │
  │     │评定不称职;违背入额承诺书;违反党纪;法律规定不得担任法官│法裁判、收受贿赂等导致错案; │
  │     │的其他情形。                       │  工作纪律:如兼任律师、顾 │
  ├─────┼─────────────────────────────┤问;经商、兼职;       │
  │天津   │  自愿退出;办案数不符合要求;庭长办案数不符合要求;非办│  审判纪律:泄露国家秘密、审│
  │     │案岗位工作;任职回避;党纪处分;应受惩戒的;不如实上报个人│判秘密;           │
  │     │重大事项;“裸官”情形;其他。              │  任职回避;        │
  ├─────┼─────────────


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