查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
公益性投诉举报类行政案件的诉讼救济问题探究
【英文标题】 On the litigation relief of administrative cases in public interest complaints
【作者】 黄先雄皮丹丹【作者单位】 中南大学法学院中南大学法学院
【中文关键词】 投诉举报;主观诉讼;受案范围;原告资格
【英文关键词】 complaint and report; subjective litigation; scope of accepting cases; plaintiff qualifications
【文章编码】 1672-3104(2017)06?0034?07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 34
【摘要】 随着公民权利意识的不断增强和参与行政活动的积极性不断高涨,由公民投诉举报引发的诸多问题开始不断困扰着行政复议工作者和司法裁判者。公益性投诉举报人能否以其投诉举报权或公共利益受侵害为由提起行政诉讼,是目前最具争议的问题。公民是否享有投诉举报权及所诉行政行为的种类差异直接影响此类案件可否纳入司法监督体系。对行政机关不予答复等不作为不服的,公益性投诉举报人须享有法律规范明确赋予的投诉举报权才具备原告资格,此种情形下的行政不作为属于行政诉讼受案范围;对行政机关答复内容不服的,无论是否享有明确的投诉举报权,都因与处理结果不具有利害关系而不具备原告资格,除非答复内容侵害了其享有的法定获得奖励权。
【英文摘要】 With the increasing awareness of civil rights and the increasing enthusiasm of participation in administrative activities, many problems caused by citizen complaints have begun to emerge and have plagued reconsideration administrators and judicial judges. And it is the most controversial issue at present whether the public interest complaint informants can bring an administrative litigation on the grounds of violating the right of complaint and report by the administrative organ or infringement of the public interest. Whether citizens are entitled to complaints and reports and how different such administrative acts in litigation are directly influence whether such administrative cases of public interest complaints can be included in the judicial supervision system. If public complaint informants do not reply to the administrative organs’ acts of omission, they have the plaintiff qualification when they enjoy the right to report and complain that legal norms clearly entitle them to. In this case, the administrative omission belongs to the scope of administrative litigation. Those who are dissatisfied with the contents of the reply by the executive authorities, whether or not they have the right to report clearly, are not qualified for the processing results, unless the content of the reply violates the legal right to receive the reward.
【全文】法宝引证码CLI.A.1231397    
  
  我国《行政诉讼法》及相关司法解释虽然明确规定了行政诉讼受案范围,但因投诉举报提起的诉讼是否应当受理,在相关法律条文的理解适用中并不清晰明了,涉及投诉举报的相关法律法规中也并未对其诉讼救济制度有明确系统的规定。立法上的缺陷造成了司法实践中法官处理投诉举报行政诉讼案件时自由裁量上的差异,使得投诉举报人的权益得不到有力的保障,不利于行政机关依法行政水平的提高。学界对公民投诉举报后行政机关的应对行为是否可诉,基本上从自益和公益进行区分、探讨,并未针对是否享有以法律规范为依据的公益性投诉举报权及被诉行为的不同情形来进行分析。同时,对于公益性投诉举报能否寻求行政诉讼救济,在当前的立法现状下,学界基本保持一致观点,即行政机关的应对行为对公益性投诉举报人的权利义务不产生实际影响,两者不具备利害关系,对不予答复、答复不予受理等行为不得提起行政诉讼。笔者认为,这种观点值得商榷。本文在对该类案件进行类型划分的基础上,从现实案例反映出来的问题出发,并在将我国行政诉讼总体定位为主观诉讼的境况下重点分析公益性投诉举报的可诉性及原告资格问题,以求促进该类投诉举报诉讼救济制度相关立法的完善,充分保障公益性投诉举报人的权利。
  一、投诉举报类行政案件的类型与问题勾勒
  (一)投诉举报类行政案件的类型划分
  根据笔者在中国裁判文书网中搜集整理的有关投诉举报的行政案例,为便于分析和解决本文着重破解的问题,将投诉举报行政案件作如下分类。
  1.自益性投诉举报案和公益性投诉举报案
  投诉举报的目的往往是有公私之分的。以原告诉请保护的利益性质为标准,可以分为:自益性投诉举报行政案件、公益性投诉举报行政案件。前者是因为自身利益受到了他人违法行为的侵害,进而向行政机关投诉举报,要求查处违法行为,以维护其自身权益。
  如消费者因购买存在欺诈等违法情形的产品,向行政机关投诉举报并要求进行查处。这时,投诉举报人与投诉举报的事项存在某种利害关系,而相关行政机关的应对行为必将影响到投诉举报人的权益。后者是因国家利益、公共利益、他人合法权益受到侵害,向行政机关投诉举报,主要意在维护公共利益,要求对违法情形进行查处。如向国土部门投诉举报违法占用土地,向环保部门投诉举报偷排污水、污染环境等。此时,投诉举报人本人与所反映的情况之间并没有直接的利害关系,但相关行政机关与投诉举报人之间基于投诉举报形成了特殊的法律关系。行政机关针对公益投诉举报所为或不为的行为往往会引发投诉举报人对行政机关的不满,从而产生争议。这种争议是否可以寻求行政诉讼的救济,法院该如何处理,这是本文将要探讨的重点。
  2.自益性涉及法定权益的案件和自益性涉及反射利益的案件
  自益性投诉举报中以利益内容为标准,可以分为:自益性投诉举报涉及法定权益的案件和自益性投诉举报涉及反射利益的案件。区分法定权益和反射利益是判定投诉举报人原告资格的关键。所谓反射利益,是指国家为保护和增进公益而进行的法律规制或行政执行,在事实上给特定的私人所带来的一定利益{1}(847?854)。此种利益是维护公共利益的副产品,是对不确定的受益人的有利的附随效果,并非立法和行政行为所追求的目的,受益人不得基于此种利益寻求法律救济。当投诉举报人因自身合法权益遭受损害向行政机关寻求保护时,行政机关若未履行保护职责或对投诉举报人的权利义务造成损害,那么投诉举报人有权就该行政行为提起行政诉讼;若投诉举报人诉请保护的是反射利益,在行政机关对被投诉举报人进行查处时,该行为不直接对投诉举报人的权利义务产生实际影响,不符合“个人权利受损”的要求,因此一般不具备原告资格。
  3.公益性有法律规范依据之举报权的案件、公益性无法律规范依据之举报权的案件
  以是否为法定权利为基准,公益性投诉举报可分为公益性投诉举报有法律规范依据之举报权的案件、公益性投诉举报无法律规范依据之举报权的案件。区分是否有法律规范明确规定的投诉举报权是在整合不同案件后的适当考量,也是本文分析问题的重要基点。同时,以是否属行政机关法定义务为基准,可以将上述两类案件再细分为公益性有明确投诉举报权且属行政机关法定义务的案件、公益性有明确投诉举报权但不属行政机关法定义务的案件、公益性无明确投诉举报权但属行政机关法定义务的案件、公益性无明确投诉举报权且不属于行政机关法定义务的案件。
  (二)司法实践中公益性投诉举报类行政案件存在的问题
  通过对案件的类型化整理,笔者发现,实践中法院在处理自益性投诉举报行政案件时,其争议性不大,存在的问题大多能从《行政诉讼法》及相关解释甚至最高人民法院发布的指导性案例中获得解决方案。因而,本文重点放在公益性投诉举报的行政诉讼救济上,通过分类和列举如下几起案例来分析该类案件的受案范围与原告资格问题。
  【案例1】2013年10月14日,江某等四原告通过邮寄方式向被告巨野县国土资源局提交了关于原巨野县太平镇棉花加工厂违法占用太平镇江庄行政村耕地进行建设的举报信。被告收到信件后,未予答复,遂产生此诉。诉讼期间,被告对四原告的投诉作出了书面答复。一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,四原告依法享有就土地违法行为向被告提出检举和控告的权利。被告巨野县国土资源局作为土地行政主管部门,负有对本辖区土地资源及土地违法行为监管、查处的法定职责。本案中,被告未对原告的申请事项及时作出答复,显属没有履行法定职责。因在诉讼过程中作出了书面答复,遂判决确认被告不予答复的行为违法[1]。
  【案例2】2015年9月16日,邱某向工信部举报联通唐山分公司在明知工信部[2009]11号《关于1900~1920 MHz频段无线接入系统相关事宜的通知》(以下简称11号通知)中要求1900~1920 MHz频段无线接入系统应在2011年底前完成清频退网工作的情况下,仍然一直违规使用上述频段,非法经营小灵通业务,欺骗消费者,其行为严重违法,请求工信部依法查处,并函告其查处结果。因工信部对其实名举报未予答复,邱某经复议后起诉至一审法院。一审法院认为,根据《中华人民共和国电信条例》的相关规定,邱某应当向联通唐山分公司所在地的电信管理机构进行举报,而不是迳行向工信部举报,其起诉工信部对其举报未予答复违法,缺乏事实依据,不符合法定起诉条件,应予驳回。邱某不服一审裁定,提起上诉。上诉法院维持了一审法院驳回起诉的裁定[2]。
  【案例3】画家严某向浙江省台州市椒江区文体局举报该区文化娱乐总汇演艺厅表演含不健康内容的节目,要求依法作出处理。接到举报后,椒江区文化市场稽查大队调查核实并要求该场所立即终止演出活动,并将核查结果告知了严某。严某对此核查结果表示异议,向该区人民法院提起行政诉讼,请求法院依法确认被告怠于履行法定职责是行政不作为,并判令被告限期对其举报作出查处和答复。法院经审理认为,原告严某没有购票进场观看,不存在精神侵害,且被告对原告的举报已进行核实并作出答复,被告后续行政行为与原告无直接利害关系,遂裁定驳回原告的起诉{2}。
  从上述案例中可以引出以下两个问题:
  第一,公益性投诉举报人享有法律规范明确规定的投诉举报权,不服行政机关不予答复行为或对答复内容不满时,是否享有原告资格?若不享有明确的投诉举报权,原告资格问题会否不同?
  第二,当投诉举报事项属于受理机关的法定职责范围时,不予答复是否构成行政不作为,是否属于行政诉讼受案范围?若不属于法定职责范围,在公益性投诉举报人享有投诉举报权的情况下,其不予答复又当如何定性?
  二、公益性投诉举报类被诉行政行为的可诉性
  投诉举报人因公共利益向行政机关投诉举报,在收到投诉举报的行政机关不予受理、不予答复、延迟答复、答复的内容差强人意等情形下,多会选择向法院提起行政诉讼。这类案件是否可诉,在司法实践和理论研究上尚存争议。笔者认为,对这一问题,要从两个方面进行分析。
  (一)公益性投诉举报之答复行为的性质及其可诉性
  当公益性投诉举报人对行政机关的不予答复、延迟答复不服提起行政诉讼时,首先要明晰答复行为在行政法上的性质,这也是确定其是否属于行政诉讼应审查的行政行为的前提。有观点认为,投诉举报答复行为是观念通知等事实行为,该答复行为没有对投诉举报人的权益产生法律上的影响,因此,投诉举报人无权对该行为提起行政诉讼{3}(218)。也有观点认为,投诉举报答复行为是一种行政法律行为{4}。权利与义务具有对应性、一致性,投诉举报者的权利对应于接受投诉举报的行政机关的义务,即要求答复是投诉举报人的权利,作出答复是接受投诉举报行政机关的义务。
  笔者认为,要确定行政机关答复行为的性质,有必要区分投诉举报人是否享有以法律规范为依据的投诉举报权。诚然,我国《宪法》赋予了公民检举、建议等监督权,最高人民法院、最高人民检察院也颁布了许多关于投诉举报的规定[3],还有众多行政法律、法规、规章、地方性条例也明确了投诉举报权,使这一宪法上的监督权得以具体化、具可操作性,并为行政法律规范所调整[4]。但,有关行政管理的社会各领域不可能皆有相应的法律规范明确规定“投诉举报权”,总会存在无法律规范依据之投诉举报权的空白领域。
  投诉举报人享有法律规范依据之举报权时,答复行为属于行政法律行为,应将其纳入行政法救济体系中。行政答复行为是基于投诉举报而为的,投诉举报人享有法律法规赋予的投诉举报权利,在投诉举报后便与行政机关形成了投诉举报行政法律关系,享有获得答复权、获得奖励权等合法权利,答复行为具有产生、变更或消灭投诉举报行政法律关系的法律效果。当行政机关对投诉举报行为不予答复、延迟答复时,将直接对上述权利的实现产生影响,不属于观念通知。我国行政诉讼法在受案范围的规定上并未明确排除公民、法人或其他组织的程序性权利受到行政行为损害时提起的诉讼,且程序性权利往往是实体性权利得以实现的保障。投诉举报人享有的获得答复权等程序性权利在行政机关负有回复处理职责却不作为时受到侵害,应当纳入行政诉讼救济范围中。
  投诉举报人不享有法律规范依据之举报权时,答复行为属于观念通知,不属行政诉讼受案范围。观念通知是行政机关用于公布事件真相,不以具有产生、变更或消灭行政法律关系的意思表示的事实行为。当投诉举报人不具有投诉举报权,仅因国家利益、公共利益、他人合法权益受损向行政机关投诉举报时,行政机关对其不予答复、延迟答复不会侵害投诉举报人的权益。虽然《宪法》中规定了任何单位和个人享有监督权,但此种宪法权利在我国须被行政法具体规定才能成为受保护的行政法权利。不具备投诉举报权之公益性投诉举报人与行政机关基于投诉举报形成的是宪法法律关系或称监督法律关系,虽然行政机关对监督主体应作出积极回应,但作出回应、答复等行为时,行政机关并未作出具有法律效果的意思表示,其不具有影响被答复方权利义务状态的特性,对投诉举报人行政法上的权利义务不产生实际影响。行政机关对上述投诉举报人的答复,实质上是具有宪政意义的观念通知,不属于行政诉讼的调整范围。
  (二)公益性投诉举报类行政不作为的认定及其可诉性
  在投诉举报类行政案件中有相当大一部分案件是诉投诉举报处理机关不履行法律职责,根据《中华人民共和国行政诉讼法》12条第1款第(6)项之规定,申请行政机关履行法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。不履行法定职责,即行政不作为,是指享有行政职权的行政主体在职权范围内,且在可能作为的情况下,对当事人提出的申请、投诉、举报等事项不予处理、延迟处理或者不予答复的行为。行政机关的不作为是针对积极作为行为而言的,不作为必须是程序上的消极不作为,且负有程序上的作为义务。行政主体对当事人提出的申请、投诉、举报等事项已作出处理或者给予答复的,不构成行政不作为。在投诉举报案件中,行政不作为的表现形式包括不予答复、延迟答复、对投诉举报事项不予处理等,不同的表现形式下行政不作为必须要符合一定的构成要件。行政不作为的构成必须以作为义务为前提,无作为义务的存在则无行政不作为{5}(55)。这些作为义务可以是法律、行政法规、规章明确规定的,也可以是地方性法规、自治条例和单行条例规定的,还可能是规范性文件中规定或者行政主体对社

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}徐银华,肖进中.行政法上之公权与反射利益理论的历史演变[C]//中国行政法之回顾与展望——“中国行政法二十年”博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集.北京:中国政法大学出版社,2006.
  {2}杨焕新.“民”告“官”应先具备主体资格[J].法学天地,2001(2):45.
  {3}吴庚.行政法之理论与实用[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
  {4}黄国富.浅论举报回复性质及其救济[J].学理论,2012(8):85?86.
  {5}周佑勇.行政不作为判解(第一版)[M].武汉:武汉大学出版社,2000.
  {6}王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1989.{7}梁凤云.行政诉讼法修订的若干理论前提[J].法律适用,2006(5):72?75.
  {8}于安.发展导向的《行政诉讼法》修订问题[J].华东政法大学学报,2012(2):96?101.
  {9}林莉红,马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011(4):3?15,144.
  {10}宋炉安.论行政审判权[C]//行政法论丛(第1卷).北京:法律出版社,1998:359?362.
  {11}赵宏.德国行政诉讼构造以及作为整体的行政诉讼[C]//薛刚凌.法治国家与行政诉讼:中国行政诉讼制度基本问题研究.北京:人民出版社,2015.
  {12}张宝华.行政诉讼法上的法律上利害关系[J].湖北警官学院学报,2012(9):128?129.
  {13}何海波.行政诉讼法(第二版)[M].北京:法律出版社,2016.
  {14}马怀德.行政诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003.
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1231397      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多