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【期刊名称】 《国外法学》
国际环境保护与国际法
【作者】 (日)敏荫正一 康树华【分类】 国际环境保护法
【期刊年份】 1980年【期号】 5
【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.1133746    
  序言
  1972年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议,向全世界呼吁:为了保护、保全人类环境,必须加强国际合作。这次会议通过的《人类环境宣言》第二十一款规定:“根据联合国宪章及国际法原则,各国享有按照本国的环境政策,开发本国资源的主权权利,同时对于在自己管辖或者管理下的活动,负有确保不越过其他国家的疆界、不超过本国管辖权的范围,以及不给这一地区的环境造成损害的责任。”该宣言第二十二款进一步规定:“各国对于在本国管辖或者管理下的活动,因超越其管辖权地区所造成的污染以及其他环境损害,应对被害者负补偿责任。为使国际法得到进一步的发展,各国必须在这方面进行合作。”关于保护、保全环境的国际法,目前只能说仍处于未成熟的阶段。《人类环境宣言》第二十一款所确立的原则,也还没有被接受为公认的国际法原则而获得进一步发展。尽管如此,在实体法规方面,已就一定的领域制定了几个限制和防止污染的条约。此外,对于因原子能等高度危险活动所造成的损害赔偿问题,也正在进行国际立法。尽管保护、保全环境的国际法的筹划与发展,今后将更多地依赖国际立法,但是我认为在考虑今后的国际立法时,首先必须从现状出发,掌握国际法规的实际情况。本文的目的就是以近年来有关保护、保全环境的国际法的发展动向,作为考虑和阐明所谓国际环境法今后发展方向的出发点。
  一、环境的保护、保全与国际法
  就环境保护与保全的国际惯例而言,关于污染损害的国际判例是极少的,应该说还处于发展的过程之中。因此,要想探索一种可能普遍适用的环境损害规章或者已经确立的原则,是很困难的。但是关于国际河流,欧美各国在实践中已积累了一些判例(例如,关子拉奴湖法国与西班牙的仲裁裁定),其中有的强烈主张不许向国际河流过度倾倒废弃物,有的则将采取措施禁止排放极端有害物质作为国家的特殊义务。另外,关于大气越境污染,有1914年美国与加拿大托雷伊尔冶炼厂一案的仲裁裁定。值得指出的是,这一裁定的基本精神,现在已为许多文献和国际法规所接受。因此,我想以这个在国际法范围内从正面处理国际环境损害的最有名的托雷伊尔冶炼厂案件为例,来看一下关于环境保护的国际惯例的现状。
  案件发生经过:加拿大大不列颠哥伦比亚省的托雷伊尔冶炼厂排放的二氧化硫,越过国界,对美国华盛顿州农产品、森林资源等造成了损害。为此美国要求加拿大赔偿损失。经1914年美、加国际联合委员会仲裁,裁定加拿大赔偿美国七万八千美元的损失,并指出:“国际法的原则与美国法律相同,对于造成严重结果的案件,需有确凿证据证明所造成的损害。按本案情况,国家无权使用其领域或允许使用其领域以烟雾造成损害的方法,损害他国的领域及其领域内的人身或财产”。这一裁定说明以下几个问题:
  (甲)这是一件在本国领土内活动造成邻国环境损害的案件,它具有属地管辖性质而并不具有属人管辖权。例如,本国国民在公海上的活动,就不能作为对其他国家造成损害的前因。
  (乙)造成严重损害的结果,需要有确凿的证据作为证明要件。但是,鉴于今日科学技术的发展,对于起源于高度危险活动所造成的环境损害,如果仍附以这样严格的要件,则是否妥当就值得考虑了。
  应当看到,上述原则适用于国际环境损害是有一定限度的。西且上述裁定确认加拿大赔偿责任的法律根据,也是不明确的。使用本国领域,应该防止对其他国家环境的损害,这已成为实体法的原则,并被确认为国际法。从这样的立场出发,来考虑加拿大是否违反了国际义务,美国法律上的不法妨害原则,是否能作为法的一般原理等等,这些问题在法的学说上都有争论。进一步就过失要件而论,不能认为上述裁定,是一个地地道道的无过失责任的案例。因为为了保卫其他国家的领土主权,对于本国国民的侵害行为,事先应加以防止或排除,否则(加拿大)即为有过失。实际上,这正是要求加拿大负赔偿责任的一个论据。总之,还不能说这个裁定,已将环境损害的国际责任归纳成为明确的法的理论。但是,不允许在本国领域内进行严重影响其他国家的环境的活动,可以说已成为国际法上责任发生的契机,就这一点而言,托雷伊尔冶炼厂案件的裁定,还是有重要意义的。
  按传统的国际法来说,国家之所以对个人的行为负有国际责任,是因为国家对于本国国民侵害外国权益以及其他国际法益,事先具有加以防止和事后具有进行排除的义务。这就是说,当国家(国家机关)缺乏相当注意(有过失)而造成环境损害,首先遭受侵害的是国际法益。这是一个严重的问题。另外,关于国家有义务注意防止本国国民的侵害行为,在法的理论上,应将过失责任摆在什么地位,仍然是一个疑难问题。关于这一点,过去的判例也不明确。因此可以说,这还有待于今后的有关判例和各国的实践来积累经验。
  二、关于环境保护、保全的各种条约
  环境保护、保全的条约有各种各样。若是还包括特定动、植物的灭绝危机、历史遗产破坏等环境问题,那么环境领域的条约,范围是广泛的,种类是庞杂的。但是,本文的目的不在于收集和介绍范围如此广泛、种类如此庞杂的条约,而在于探索尚处于未成熟阶段的有关环境保护、保全的国际习惯法规,并将它作为国际环境法的准备、发展和国际立法的主导,研究它近年来的发展动向。下面我想着重以几个条约为例,分析一下近年来在环境领域国际立法的动向。
  关于环境保护、保全的国际立法,发展最快的是在海洋污染方面,为了防止大型输油船污染,已由政府间海事协商组织为中心制定了几个条约。另外,关于限制船舶、飞机等向海洋倾倒一般有害物质,也制定了引人注目的条约。至于一般的海洋污染,虽然还在制定草案阶段,也已有了第三次联合国海洋法会议的《非正式综合协商案文》(以下简称草案)。这一草案反映了关于海洋环境保护、保蚕的国际立法工作的最新动向。
  近年来国际环境立法发展方面的重要条约,最引人注目的是:关于油污染、原子能损害等赔偿责任的各种条约。这些条约,对于起源于高度危险活动造成的损害,规定了具有保障的适当救济程序,并引进了无过失责任等实体法方面的内容。这是很值得注意的。
  (一)海洋环境的保护与保全
  (1)有关海洋环境一般保全的现行条约,在1958年制定的《公海公约》和《大陆架公约》,已有了一些规定。《公海公约》规定:行使公海自由权利,“要合理地考虑其他国家的利益”;为了防止排放油料、开发海底而造成公海污染,每一国家均应“制定规章”;为了防止倾倒放射性废弃物造成公海污染,每一国家均应“采取措施”;为了防止起源于放射性物质等有害物污染公海及其上空,应规定所有国家均有权与国际机构合作采取措施等等。《大陆架公约》规定:关于大陆架的勘探、自然资源的开发,不得对于航行、渔业生产、海洋生物资源的养护,有任何不当的妨害;为了维护海洋生物资源,防止在大陆架上建造的设施、装置造成有害物质等,各国均应采取适当措施。在这些现行条约中,虽然对于海洋环境保护、保全作了若干规定,但是对于保护、保全的国家义务,在内容上却规定得极其一般或者十分抽象。此外,对于违反这些义务,国家应负的国际责任,也没有作什么具体的规定。
  其次,我们再看一下对海洋环境保护、保全做了一般规定的第三次联合国海洋法会议的《非正式综合协商案文》。在这一草案中,有关海洋环境保护、保全的系统规定,主要是在第一、二部分。在这里,除规定了关于船舶造成污染的船旗国义务外,还规定了船旗国切实保证严禁在设计、结构、设备、调配乘客等方面不符合国际标准的船舶由本国出港的义务(包括其他国家通报的情况)。船旗国如对违反这些标准有怀疑时,要对船舶进行检查,对于违反这些标准的船舶,在有充分证据的情况下,有采取司法措施的义务等。为了防止污染,对起源于陆上污染、起源于开发海底污染,以及向海洋倾倒污染物,各国均有考虑国际标准、制定国内法合的义务。对监测站规定的义务是:负有经常监测由于国家许可的海洋活动所造成的污染和对海洋环境的影响。由此可见,为了防止与排除海洋污染,给各国规定了相当广泛的义务,这些义务的内容,很多还比较具体。更重要的是,该草案明文规定,违反这些义务而造成污染损害的,国家要负赔偿责任。这就是说,国家负有保护、保全海洋环境的国际义务。违反这种义务而造成损害,应归结为国家的行为并按国际法规定,负赔偿的责任。而且,国家对于在其管辖权范围内的自然人或法人所造成的污染损害,按照该法律体系,负有确保迅速而充分的赔偿或者采取其他救济措施的义务。这种国家责任的规定,是在第十一部分(深海海底)和第十三部分(海洋科学考察)。按照这两部分的规定,缔约国对于该国或者具有其国籍的自然人、法人在深海海底的活动,负有确保遵守条约的各条规定的责任;如果未能尽到责任,国家对由此而造成的损害,负有赔偿责任。但是,如缔约国为了确保遵守本条约的规定,已经采取了完全必要而且适当的措施,由于自然人、法人不履行义务而造成的损害,则不负赔偿责任。另外,国家对于科学考察负有确保根据本条约的规定进行考察的义务,同时对于其他国家的自然人、法人在其管辖范围内所进行的科学考察活动,如有违反本条约规定的,亦有采取措施的责任,并对采取该措施所造成的损害负有赔偿义务。对于本国或者代替他国进行的科学考察所造成的损害,按照有关海洋污染的第十二部分规定的原则,负有赔偿的义务。
  以上介绍的是《非正式综合协商案文》的各种规定,当然在今后的交涉过程中,还会考虑作进一步的修改。并且,对于现在的协商案文的各项规定,各国在实质上究竟能同意多少,还很难做出判断。因此,以这些规定来谈论最近海洋环境的保护、保全国际立法动向,就不能不采取慎重的态度。但是,如果以现在海洋法会议的《非正式综合协商案文》与上述《公海公约》及《大陆架公约》的有关海洋污染的规定作一比较,显然进一步加强了国家在防止海洋污染方面的国际义务,范围也变得更加广泛,特别是明文规定了国家对于污染损害的赔偿责任,这显然是在考察海洋环境的保护、保全的国际立法动向方面,需要加以重视的一个问题。
  (2)上述海洋法会议的《非正式综合协商案文》,是所谓“一揽子”条约。它规定了对于保护、保全海洋环境的国际法规应有态度的一般性原则。至于防止与排除海洋污染的具体国际规章和标准,则决定由个别条约解决或者以国际机构的名义制定技术性的标准。防止与排除海洋污染的国际规章和标准,对于海洋污染的有效限制是必不可少的。所谓“一揽子”条约,也只有使这些个别的国际规章和标准组成一个整体,才能获得有效地限制。
  有关防止与排除海洋污染的个别条约,以政府间海事协商组织为中心,已经制定了几个条约。
  首先是1954年制定的《防止油污染海水的国际公约》。它对输油船以及其他一切种类的海上航行船舶排放油料及油性混合物作了如下的规定:
  (甲)明确规定限制排放的禁区;
  (乙)在将违反行为的处罚权利保留给船旗国的基础上,认可所有缔约国对于违反条约船舶,有权将其有关证据的明细书,提交给船旗国政府;
  (丙)受理通报的船旗国,负有调查问题的义务。调查的结果,如认为具备了本国法令所规定的充分证据时,有义务对于该船舶的所有者或者船长,尽可能迅速地采取司法程序。
  该条约于1969年进行了修改,废除了旧条约所规定的排放禁区制度,其结果形成了不论场所如何,输油船及其他航行船舶排放油料及油性混合物,一般皆被禁止。
  其次,限制向海洋倾倒一般的有害物质的条约,即1972年1月在伦敦通过的《关于防止倾倒废弃物及其他物质造成海洋污染公约》。该条约将斯德哥尔摩宣言第二十一款规定的原则作为前言,要求各缔约国应采取必要的措施,防止倾倒废弃物及其他物质,以免危害人类健康、妨碍生物资源和危害海洋生物或共他利用。具体地说,除缔约国内水外,限制船舶、飞机、海洋设施或者其他人工海洋建筑物,故意向海洋水域倾倒废弃物以及其他物质。根据该条约规定,凡向海洋倾倒特定的一定数量废弃物及其他物质,均应分别按照该物质的有害程度区分为:全面地加以禁止的物质(水银、福、高水平的放射性废弃物等);事先特别认可的物质(含有多量铅、亚铅的废弃物等),一般认可的物质(其他一般的废弃物质)。并且根据当局事先认可的检验标准(物质特点、成分、倾倒场所的特点及倾倒方法,以及对海洋生物可能造成的影响等),对抛弃物质做出具体的规定。另外,各缔

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