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【期刊名称】 《法学杂志》
关于国有资产管理体制的立法
【英文标题】 Legislation on the Administrative System of State—owned Property
【作者】 张忠军【作者单位】 中共中央党校
【分类】 国民经济与社会发展法【中文关键词】 国有资产 管理 出资人
【期刊年份】 2003年【期号】 6
【页码】 5
【摘要】

我国国有资产管理体制的改革是一个复杂的系统工程,不仅需要很高的政策操作艺术,在实施依法治国的今天,更需要立法先行,以确保新体制能在兼顾多方利益、实现多方共赢的前提下,依法推进。

【全文】法宝引证码CLI.A.19759    
  
  党的十六大报告提出:“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”同时提出要在“中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理”机构。这意味着我国国有资产管理体制面临重大突破,此次改革不仅涉。及到国有资产在中央与地方间的再划分,也将导致诸多方面利益格局的新调整。围绕国有资产管理新体制,正在起草中的《国有资产法》应对下列问题作出明确回答。
  一、谁代表国家行使国有资产所有权:人大还是政府
  国有资产属于全体人民所有,按照人民主权和代议制理论,只有人民代表大会才有权代表人民行使国有资产的所有权,享有占有、使用、收益和处分的权利。但鉴于中国国有经济布局和结构战略性调整的复杂繁重任务,如果由人大具体承担庞大国有资产的出资人角色,势必要在人大内部建立一套庞大的管理机构,不仅人为增加管理成本,也不见得有效。因此,在坚持国家统一所有的前提下,由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,是比较现实的选择。但政府作为行政机关,代表国家行使国有资产所有权,与民主宪政理论和法律所有权理论之间的矛盾如何解决?这需要对政府具体承担出资人的职责依法作出合理的界定。第一,国有资产所有权只能属于全体人民,必须坚持国有资产国家所有,这是建立国有资产管理新体制的前提。第二,政府代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,这种权力来自于人民代表大会的立法规定或授权决定。政府对国有资产的管理、运营、监督都必须严格执行国家统一的法律法规。第三,政府履行出资人的职责情况应依法向人大汇报,并接受人大监督。第四,为了维护国家利益,在特定情况下,国家保持所有权的最终行使。
  二、国有资产管理新体制的架构:两层还是三层
  在国有资产管理的实践中,“国有资产管理机构——资产经营机构——被投资企业”的三层模式是多数地方所推崇的管理体制架构。第一层国有资产管理机构,是政府中专门负责国有资产管理的职能部门,行使政府对国有资产的行政管理职能。第二层国有资产经营机构,不具有行政职能,也不是一般从事生产经营活动的企业,它专门负责国有资产的运营,根据国有资产管理机构的授权,作为国有资产出资人代表,以国有资产进行投资经营活动,以国有股股东身份对企业进行控股并对所控股的企业行使股东的权利,使国有资产的回报最大化,实现保值增值。这类机构包括目前的国有控股公司、有关专业部门或行政性公司改制形成的管理公司,以及专门的国有资产经营公司、国家投资公司、集团公司等。《公司法》将该机构称为“国家授权的投资机构”。第三层是由国有资产经营机构投资设立的公司化企业,直接面向市场从事具体经营活动,实现盈利后,回报投资者。该模式的特点是通过四个两权分离来实现国有资产管理:一是政资分离,即政府的一般行政管理职能与国有资产所有者的管理职能分离;二是国有资产的管理与经营职能的分离,国有资产管理机构只负责管理国有资产,国有资产的经营与保值增值职责则由国有资产经营机构来承担;三是国有资产经营机构享有的投资者权利,即股权与被投资的公司化企业享有的法人财产权的分离,保证公司化企业独立的市场地位和自主权;四是政企分离,即通过前述三个分离,可确保政府与企业在实质上的分离。
  这种模式成功的关键有二:(1)第一层国有资产管理机构的职能必须集中和专业,其他政府部门不再行使国有资产方面的职能。但实践中,国有资产多头管理的现象非常突出。(2)第二层国有资产经营机构是政府与企业之间的纽带和屏障,其角色发挥至关重要。如果与第一层关系处理不当,就难免是传统国有企业的翻版,并成为政府继续干预企业经营活动的“二传手”,屏蔽作用无从显现;如果与第三层关系处理不到位,既有可能是履行出资人职责不尽职,导致被投资企业的内部人控制问题,也有可能是不当行使出资人权利,甚至用行政手段不当控制被投资企业,与公司治理规则发生冲突,侵害债权人、其他投资者利益,危害市场经济秩序。
  客观地说,上述问题在实际操作中是普遍存在的。藉此,有学者主张国有资产管理体制的新架构不设第二层公司。原第二层经营机构的职能完全由第一层来行使,即国有资产管理机构既有政府职责,又行使股东的商业职能。但问题在于采取“国有资产管理机构——被投资企业”两层模式,由国有资产管理机构独自承担国有资产的管理、经营等职能,在实践中同样将面临许多难题。第一,如何避免国有资产管理机构的内部结构和运作方式不受政府行政运行方式的影响,政资的角色冲突、管理与经营的角色冲突如何在内部有机协调?第二,国有资产管理机构直接作为被投资企业的股东来确保国有资产的保值增值,尽管管理的链条少了一层,但面对大量被投资企业,一方面,需要强势而且庞大的管理机构,另一方面,政企分离如何实现?在三层模式中存在的问题将同样会在两层模式中发生。法宝
  实际上,三层模式存在的问题并不单纯是三层架构本身可产生的,更多的是整个经济、政治体制存在问题的综合反映。随着体制的进一步完善,这些问题完全可以在国有资产管理新体制的制度设计中予以解决。
  三、国有资产管理机构的法律地位
  在新体制下,国有资产管理机构作为管资产、管人、管事相结合的机构,这就意味着,原来国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职能,以及财政部有关国有资产管理的部分职能将整合起来,由国有资产管理机构统一行使,代表国家履行出资人职责。
  按照权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,国有资产管理机构的职责主要是:(1)根据授权,依法履行出资人职责,负责国有资产的管理,实现保值增值;(2)拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度,确定国有资产经营方针;(3)根据资产管理需要,授权国有资产经营机构负责经营国有资产,通过法定程序对国有资产经营机构负责人进行任免、考核并根据其经

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