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【期刊名称】 《法学杂志》
全面贯彻施行《失业保险条例》依然任重道远
【英文标题】 An Arduous Task:To Implement the Regulations on Insurance of Unemployment Completely
【作者】 杨文忠【作者单位】 国家劳动和社会保障部
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 失业保险条例 落实 任重道远
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 2
【摘要】

国务院颁布实施的《失业保险条例》,为我国失业保险制度推行提供了可靠的法规依据,但由于种种原因,全面贯彻施行该条例,仍须做大量工作并付出艰苦努力。

【全文】法宝引证码CLI.A.19663    
  
  1999年1月,国务院颁布施行了《失业保险条例》(以下简称《条例》),填补了我国社会保险领域的立法空白。《条例》与以往由国务院颁布施行的《国营企业职工待业保险暂行规定》和《国有企业职工待业保险规定》相比,扩大了覆盖范围,调整了统筹层次,提高了缴费比例,确定了用人单位和职工共同负担失业保险费的筹资原则,严格界定了失业保险基金支出范围,规定了基金必须进入财政专户,实行收支两条线管理和财政监督等内容,为失业保险制度的推行提供了可靠的法规依据。《条例》施行4年多来,对规范我国失业保险工作有序开展,保障失业人员基本生活和促进其再就业,推动改革的深化和维护社会稳定等发挥了积极作用。但也必须承认,在贯彻施行《条例》的过程中,有些规定并没有执行到位,有些地区的做法仍不够规范,有些地区的失业保险作用没有充分发挥,有些地方性的失业保险规定,超出了《条例》规定的范围等。因此,全面贯彻施行《条例》,进一步完善失业保险制度,更大地发挥失业保险的作用,仍需做大量工作并付出艰苦的努力。
  一、《条例》贯彻施行中遇到的主要问题
  (一)覆盖还没有完全到位。按照《条例》规定,城镇所有企业事业单位及其职工,都必须参加失业保险,履行缴费义务,职工失业后,符合条件的按规定享受失业保险待遇。这里说的城镇所有企业,包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职;事业单位包括各类事业单位及其职工,都在《条例》小词儿都挺能整规定的参保范围。也就是说,城镇企业事业单位及其职工,参加失业保险是法定的义务,必须无条件服从。《条例》同时规定,省、自治区、直辖市人民政府,可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。然而截至目前,全国参加失业保险人数虽然已经超过1亿人,但覆盖率还不到80%。由此可以看出,《条例》贯彻施行4年多来,由于各种原因应参保而未参保的比例仍占20%左右。从未参保单位类型看,事业单位居多,其次是外商投资企业和私营企业等。这说明,实现失业保险覆盖到位,还是一项十分艰巨的工作。
  (二)失业保险费征缴难度越来越大。按照《条例》规定,城镇企业事业单位及其职工,必须履行缴费义务,其中用人单位按本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险费实行用人单位申报缴纳制,个人缴费由用人单位代扣代缴。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。然而实际工作中,一些参保单位没有真正按规定费率申报和缴纳失业保险费,其中虽有参保单位经营困难等客观原因,但多数没有及时申报和足额缴费的单位,不排除有故意拒缴或逃费的心理。个别地区规模较大、效益较好的企业,事实上还存在“协议缴费”现象。另外,参保单位人为压低工资总额、瞒报参保人数等,也导致一些单位应缴的失业保险费少缴或漏缴,消弱了基金的整体实力。这其中,用人单位重视基本养老保险和基本医疗保险缴费,而轻视失业保险缴费,也是导致失业保险费征缴难的重要原因之一。据不完全统计,截至目前,全国失业保险费欠缴数已累计超过100亿元,由此可以看出征缴工作的艰难。
  (三)统筹层次规定普遍不落实。按照《条例》要求,失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹,其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府决定。从现行行政区划布局上看,全国绝大多数地区实行的是市管县体制,这也就意味着设区的市在实行失业保险基金全市统筹时,应当包括市辖县。然而《条例》施行4年多来,除几个直辖市基本实现全市统筹失业保险基金外,应该说大部分设区的市,并没有真正实现全市统筹失业保险基金,一些设区的市虽然名义上实现了全市统筹,但并没有将市辖县纳入统筹范围,而只是实现了城区的失业保险基金统筹,这也就导致了目前失业保险基金普遍实行的是县级统筹、省级调剂的工作格局。由于整个统筹层次偏低,制约了统筹地区失业保险基金的承受能力,也影响失业保险制度充分发挥作用,地区之间基金支出压力不均衡,彼此间缺乏互助互利的矛盾突出。
  (四)基金支出仍有超范围现象。按照《条例》规定,失业保险基金目前只能用于发放失业保险金、支付失业人员领取失业保险金的医疗补助金、失业人员领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍的补贴、国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。然而实际工作中存在少数地区仍从基金中提取管理费,用于向缴费好的单位“返还”、失业保险金一次性发放、向困难下岗职工或离退休人员送温暖等,虽然这些开支都是经有关部门同意后动用的,也有利于工作,但严格说来,不符合《条例》规定,有必要加以规范和限制。以确保失业保险基金的安全与完整。
  (五)存在冒领失业保险金的问题。失业保险基金,是保障失业人员失业的基本生活和促进其再就业的专项资金,失业人员领取及停止领取失业保险金的条件,《条例》均有明确规定。然而在实际工作中,由于对失业人员是否再就业缺乏准确认定,再加上经办机构人员少,管理手段跟不上,用人单位用工不规范,事实上存在失业人员一边从事有收入的劳动,一边又领取失业保险金的现象,这不仅对基金支出构成新的压力,而且还带来了严重的社会影响,已经成为严格失业保险金申领手续、堵塞基金支出漏洞必须重点研究和解决的问题。
  (六)经办机构经费不落实。按照《条例》规定,社会保险经办机构所需经费列入预算。由财政拨付。经办机构经费,包括人员经费、公用经费和专项经费,由同级财政部门根据人事(机构编制)部门核定的编制人数核拨。其中:人员经费原则上参照现行事业单位工资制度等有关规定并考虑经办机构的实际情况核定;公用经费和专项经费根据经办机构工作需要,分别按定额和定项办法核定预算。然而《条例>施行4年多来,仍有不少地区反映经办机构经费不落实问题,如有的地区是只给核拨了人员经费而未核拨公用经费和专项经费;有的地区是三项经费都给核拨了,但只是给了其中的一部分;有的地区是财政负担能力弱。没给核拨任何经费。由于一些地区经办机构经费不落实,在一定程度上影响了工作的开展。
  (七)参保上还存在模糊认识。《条例》施行4年多来,目前参保人数虽已超过亿人,但与实现应参尽参目标尚有一定距离。应参保而未参保的单位,虽然有各种原因甚至具体困难,但对参保认识不足是其中一个根本原因。如一些事业单位领导者认为,他们单位人员素质高,又是靠财政拨款运转,所以不可能有人失业,因此没必要参保;有些效益好的单位主管人员也认为,他们单位

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