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【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
威慑下的合作:公司环境犯罪附条件不起诉制度
【英文标题】 Cooperation Under Deterrence Conditional Non-prosecution System of Corporate Environmental Crime
【作者】 邓可祝【作者单位】 安徽工业大学公共管理与法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 公司环境犯罪;附条件不起诉;环境刑法;环境治理;环境法治
【英文关键词】 corporate environmental crime; conditional non-prosecution; environmental criminal law; en- vironmental governance; environmental law
【文章编码】 1671-7287(2018)03-0051-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 51
【摘要】 我国越来越重视环境刑法的功能,希望通过刑罚来强化对公司环境违法的威慑。但仅仅强调刑罚的威慑是不够的,还需要通过一定的方式促进公司参与环境治理,实现社会利益最大化。附条件不起诉制度可以在保持刑罚威慑的前提下,促进公司对被破坏的环境资源进行修复,体现了公司与国家在环境治理上的合作。目前,我国公司环境犯罪附条件不起诉制度还存在观念和制度上的障碍,我们应积极克服这些障碍,同时,需要对公司环境犯罪附条件不起诉制度的适用范围、条件、内容和监督等方面加以完善,以保证这一制度的有效性。
【英文摘要】 China pays more and more attention to the function of environmental criminal law. However, it is not enough just to emphasize deterrence of punishment. We also need to promote the participation of compa- nies in environmental governance and maximize the benefits of the society in a certain way. The conditional non-prosecution system can promote a company′s restoration of damaged environmental resources, and re- flects the company′s cooperation with the state in environmental governance. At present, there are still some conceptual and institutional obstacles in the non-prosecution system for corporate environmental crimes in China. We should vigorously work towards targets of overcoming these obstacles, perfect its application scope, conditions, contents and supervision, so as to ensure the effectiveness of the system.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254556    
  一、问题的由来
  在过去,我国主要是利用行政处罚的方式来应对公司环境违法,但整体而言,行政处罚对公司违法行为威慑不足,而刑罚是一种严厉的制裁手段,对于公司及其管理人员的威慑力度更大。近年来,我国开始重视利用刑罚的手段来惩治环境犯罪,不仅对《中华人民共和国刑法》中环境犯罪的条款进行了修改,也颁布了一系列环境司法解释。这些修改的立法条款和出台的司法解释,明确了环境犯罪的构成、降低了环境犯罪的门槛,有利于对环境犯罪的追究。行政机关和法院也开始积极地适用法律来移送和受理环境犯罪案件。从2013年开始,环境刑事诉讼的数量大量增加,以2014年为例,全年新收污染环境罪案件1188件,同比增长7.9倍{1}。而2016年7月至2017年6月,全国各级人民法院共受理环境资源刑事案件16373件,审结13895件,给予刑事处罚27384人{2}。法院做出了大量的环境刑事判决,极大地震慑了环境犯罪行为。
  可见,强化环境刑法在环境保护中的作用,是我国目前环境法治的基本特点。但这一趋势也存在一定的隐忧,有学者指出“当下的环境资源犯罪治理过分依赖行政关切、过于注重打击力度、片面追求打击效率,运动型治理手段的运用远远多于常规性治理手段”{3}。长期而言,这样的治理模式是不可持续的。而且,如果一味强调环境法的强制性和严厉性,也会面临着正当性的问题。正如柯坚教授所言,“仅仅将环境污染、生态破坏的责任归之于作为生产企业的排污是不公平的;同时,使‘污染者闻风丧胆’的环境法绝对不是一部良法”{4}。
  因此,面对我国严峻的环境形势,既需要通过刑罚的方式来增加其威慑性,也需要考虑整个社会的成本和公司在社会经济发展中的作用。本文认为,在我国的环境刑法中,应该建立附条件不起诉制度。这一制度既可以利用刑罚的手段来提高对公司的威慑,促进其对受破坏的环境资源的修复与治理,又可以尽量减少对公司的不利影响,避免刑法过度使用的弊端,更好地实现法律的强制性与和缓性的结合,体现了威慑下的环境合作,发挥了公司在环境治理中的功能,更有利于环境保护。
  二、公司环境犯罪附条件不起诉制度的价值
  1.我国环境损害责任形式及不足
  公司造成环境资源的损害,主要包括两种类型:一类只对环境资源造成了损害;一类在对环境资源造成损害的同时,也对一般民事主体的人身和财产造成了损害。对一般民事主体的人身和财产造成了损害,公司主要承担侵权责任;对环境资源造成的损害,公司需要承担的责任形式主要有四种。
  第一,民事责任形式。当公司侵犯了国家的环境资源时,可以通过民事诉讼的方式要求其赔偿。主要包括两种形式:一是国家机关以资源和环境所有者的身份提出的民事诉讼,例如,2002年渤海湾发生的“塔斯曼海”油轮溢油案,根据《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定,国家海洋局授权天津海洋局代表国家要求污染者承担海洋环境污染的赔偿责任;二是由环境保护组织提起的公益诉讼,例如,2014年的“泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等环境污染责任纠纷案”中,被告向河流中倾倒废物造成了污染,当地的环保组织——泰州市环保联合会提起了环境公益诉讼,要求几家被告公司承担生态恢复的责任,最后法院判决几家被告公司赔偿生态修复的费用共计1.6亿多元。
  第二,行政责任形式。对于一般的环境违法,主要是追究其行政责任,如行政罚款、停产停业等。当公司的行为损害国家所有的环境资源时,有关主体还可以依法要求公司承担恢复原状的责任。当然,在实务中,行政机关可以通过与侵权者协商的方式,要求其承担一种变相的赔偿责任。例如,2010年中石油大连输油管爆炸事件中,中石油大连石化分公司在大连的输油管道发生爆炸起火,导致大量原油流入大海,该案只追究了部分经理人员的刑事责任,没有追究企业的刑事责任,而是由中石油和大连市政府达成了火灾的善后协议:大连市政府负责油污清理结束的后续赔偿,中石油“以投资抵赔偿”,在大连的长兴岛投资2000万吨/年炼油、100万吨/年乙烯项目。这种责任方式虽然没有法律上的明确依据,但实质上是由大连市政府与中石油达成的一种行政和解协议,是一种新型的环境侵权责任追究方式。
  第三,传统的刑事责任形式。当公司的行为构成了环境犯罪时,根据传统的单位犯罪理论,追究公司和相关管理人员的刑事责任,即实行双罚制。例如,2007年发生的云南阳宗海污染案中,法院认定被告锦业公司的行为构成了环境污染罪,对锦业公司和该公司的三名管理人员分别追究了刑事责任,就是传统的单位犯罪的责任形式。
  第四,恢复性司法的刑事责任形式。为了解决传统刑事责任形式的不足,我国一些地方根据恢复性司法的原理,要求环境犯罪的被告承担对其破坏的环境资源的恢复与修复责任。例如,在福建省,全省法院审理毁林案件适用“补种复绿”的责任方式,发出“补植令”“管护令”等500余份,责令涉林刑事被告人补种、管护林木面积6万余亩{5}。这一类刑事责任开始重视被告对生态环境的补救责任,而不仅仅是传统的刑事责任形式。
  以上的责任形式,可以分为非刑事责任和刑事责任。非刑事责任,可以要求公司承担赔偿责任,也具有一定的环境治理功能,但这类责任的威慑力相对不足,不利于促进公司环境守法和履行环境责任。而刑事责任中又分为传统的刑事责任和恢复性司法的刑事责任。传统的刑事责任,虽然具有强大的威慑力,但没有解决受到破坏的环境资源的修复问题,过于严厉的刑事责任也会影响企业正常的生产经营活动;恢复性司法的刑事责任,有利于对受到破坏的环境资源的修复,是环境刑事责任体系的重大变化。然而,与附条件不起诉相比,恢复性司法的刑事责任只能在刑事诉讼阶段的判决阶段适用,如果公司不积极履行环境修复责任,需要重新追究该公司的责任,这样就增加了司法的成本。
  2.公司环境犯罪附条件不起诉制度的价值
  从上述责任形式的分析可以看出,这些责任形式各有其优势和劣势,而公司环境犯罪的附条件不起诉制度可以弥补这些方面的不足,有利于受到破坏的环境资源的修复,也有利于节约司法和全社会的成本。
  附条件不起诉制度,也称暂缓起诉制度。公司环境犯罪附条件不起诉制度,是指对符合一定条件的公司环境犯罪,检察机关与其签署环境治理协议作为不起诉的条件,在规定的期限内,如果企业履行了环境治理协议的内容,就不再追究公司刑事责任的刑事不起诉制度。
  与其他的责任形式相比,附条件不起诉制度主要的优势有:
  第一,附条件不起诉制度具有强大的威慑力量。附条件不起诉制度是以公司行为构成环境犯罪为前提,检察机关可以要求法院追究企业的环境犯罪责任,而环境刑事责任是一种非常严厉的责任,对于公司及其管理人员都具有强大的威慑力。在这样的刑罚威慑背景下,公司更容易积极地满足检察机关的要求,治理受其破坏的环境资源。从国外的环境犯罪附条件不起诉制度来看,公司不仅要承担被破坏环境资源的修复与赔偿责任,还会承担更多形式的责任,而且公司对环境治理协议的实际履行也更加有效。因为“暂缓起诉制度的实质乃为一种公司缓刑。一般而言,一旦公司没有遵守暂缓起诉制度的具体内容,公司将必须承认足以定罪的事实”{6}。
  因此,与前述责任形式相比,附条件不起诉制度具有明显的优势。具体而言,与非刑罚形式相比,附条件不起诉制度所具有威慑力可以促进公司承认其犯罪行为并积极地签订和履行环境治理协议,同时也减少了对企业其他方面的影响;与传统刑罚形式相比,附条件不起诉制度并不满足于对犯罪行为的惩罚,而是着眼于促进企业改进环境治理,整体上有利于环境保护;与恢复性司法的刑罚形式相比,附条件不起诉制度不需要通过判决确认公司构成了犯罪,并且只要公司在规定的期限内履行一定的行为,就不再追究其刑事责任,不仅可以避免确认公司的犯罪性质,也有利于企业积极地承担更多的环境治理责任。因此,在许多国家,这种附条件不起诉制度,已经成为司法介入公司治理的一种有效手段{6}。
  第二,附条件不起诉制度体现了刑法的谦抑性和诉讼的经济性。现代刑法,不仅重视刑法的威慑作用,也非常重视刑法的谦抑性,强调对一般犯罪行为的轻刑化处理,体现在刑事立法的轻刑化和刑法适用中的轻刑化。“刑法的谦抑性反映在司法上就是要求以尽量少的司法资源取得最大的司法效果,减少司法资源的浪费”{7}。从诉讼经济的角度看,附条件不起诉制度,可以节约司法资源。“刑事司法是以对犯罪人适当处罚所产生的一般预防和特别预防效果达到维持社会秩序为目的,因此,现实中即便发生犯罪,但从刑罚目的看,只要不必处罚,便应迅速地将其从刑事诉讼程序中退出,仅将有必要处罚的犯罪纳入刑事诉讼,以节约有限的司法资源”{8}。
  在环境刑法领域,在附条件不起诉制度下,可以暂时不追究公司的刑事责任,避免企业名誉的损失并保证企业的正常生产经营活动,同时,公司需要承担更多的环境治理责任,检察机关可以根据公司承担环境治理责任和责任的履行情况来决定是否追究企业的刑事责任。这不仅体现了刑法的谦抑性并节约司法资源,也可以利用公司在技术和资金方面的优势更好地治理环境。
  第三,附条件不起诉制度回应了我国公司环境犯罪的特殊性。公司的环境犯罪,是一种具有社会危害性的行为,但公司环境犯罪是一种行政犯,而不是自然犯,需要考虑到公司环境犯罪自身的特点。公司环境犯罪的主要特点有:①环境犯罪原因行为的正当性,公司环境犯罪的原因行为是其生产经营活动,这种生产经营活动是人类生存与发展的前提与基础,污染行为是公司生产经营活动中难以完全避免的;②环境犯罪的过失性,公司环境犯罪绝大部分是一种过失型犯罪,与故意犯罪相比主观恶意性较低;③公司环境犯罪是一种单位犯罪,严厉的刑罚会对公司生产经营活动产生重大影响,进而影响到大量的利益相关者,如员工、投资人和其他利益相关者,整体的影响是巨大的。正是由于公司环境犯罪的特点,决定了公司环境犯罪的可免罚性,也决定了公司环境犯罪附条件不起诉制度的正当性。正如有学者所言,“环境资源犯罪治理的目的不仅是惩治犯罪,还包括恢复生态。恢复生态是环境资源犯罪治理的根本,其不仅能够补偿环境损害,而且通过行为人亲历亲为有利于预防再犯”{3}。
  公司环境犯罪的特点表明,公司的污染行为具有一定的可宽恕性。正是由于公司环境犯罪的特点,我国对于一些环境犯罪是从宽适用刑罚的。当然,对于恶意损害环境资源的犯罪,其主观恶意性较强,不具有可宽恕性,也就不应适用附条件不起诉制度。
  三、实施环境犯罪附条件不起诉制度存在的障碍及克服
  从上文的论述可以看出,公司环境犯罪的附条件不起诉制度对于加强环境治理具有积极的意义。在国外,公司环境犯罪也大量适用附条件不起诉制度。例如,英国在2013年制定的《犯罪与法院法》(Crime and Courts Act, 2013)中就有专门“暂缓起诉协议”一章,规定暂缓起诉制度的内容和要求,其中就包括公司环境犯罪;而在美国,则有大量的公司环境犯罪暂缓起诉的实践,相关理论研究也十分丰富。从我国的司法实践来看,我国已经开展了环境犯罪的恢复性司法探索,而恢复性司法与附条件不起诉制度具有同样的原理与功能。当然,在我国,建立公司环境犯罪附条件不起诉制度还存在一定的障碍,需要我们对此加以分析,以更理性地认识这一制度的功能。
  1.我国建立公司环境犯罪附条件不起诉制度的障碍
  第一,观念上的障碍。在目前环境形势下,我国已经形成了强大的社会舆论,希望通过严格执法来应对环境问题。例如,2014年11月颁发的《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》和2015年4月发布的《中共中央、国务院加强生态文明建设的意见》等,就在国家政策层面体现了严格环境执法的意图。在环境法学界,一种主流的观点认为企业违法的主要原因是“守法成本高,违法成本低”,因此需要加大企业的违法成本,而强化环境刑法的作用就顺理成章。同时,整个社会治理中出现了一种值得警惕的现象,即社会治理的“过度刑法化”,这一现象反映在立法、司法和思维多个层面,使社会治理染上了“刑法浪漫主义”色彩{9}。而过度强调对公司环境违法的刑事制裁是这一现象在环境领域的体现。可见,强调严格环境执法包括加强环境刑法的作用,已经成为我国的一种共识。在这样社会背景下,“严刑峻法”的观念会成为建立环境犯罪附条件不起诉制度的最大障碍。
  第二,法律上的障碍。公司环境犯罪附条件不起诉制度,还没有法律上的依据。据研究,在2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)修订之前,对于我国《刑事诉讼法》是否有必要规定附条件不起诉,学界一直存在不同观点{10}。在这样的背景下,我国的《刑事诉讼法》只规定了未成年人的附条件不起诉制度。由于该法刚刚修改,在可预见的将来,通过修改法律建立公司环境犯罪附条件不起诉制度,还面临相当的困难。那么是否可以利用刑事和解制度来等同于附条件不起诉制度呢?但这也面临着一定的困难,因为根据《刑事诉讼法》二百七十七条规定,刑事和解只能适用“涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件,可能判处三年有期徒刑以下刑罚的”,或者“除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件”,并且“犯罪嫌疑人、被告人在五年以内曾经故意犯罪的”不能适用刑事和解{11}。可见,利用刑事和解制度来代替公司环境犯罪附条件不起诉制度也存在制度上的障碍。
  第三,实施上的障碍。公司环境犯罪的附条件不起诉制度,在实施时也需要具备一定的条件,当这些条件不具备时,其在实施上会面临着一系列的障碍。首先,是行政与司法的衔接问题,当环境保护部门发现企业的违法行为可能构成犯罪时,就需要向公安机关进行移交,并由公安机关调查取证,并向检察机关移送相关证据。在这一系列的环节中,如何做到行政

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【注释】                                                                                                     
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