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【期刊名称】 《西部法学评论》
我国法运行中的公民参与研究
【英文标题】 On Our Country's Citizen Participation in Law Practice
【作者】 杨红【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 法运行;公民参与;立法;行政执法;公益诉讼
【英文关键词】 law practice;citizen participation;legislation;administration;public legal action
【文章编码】 1007—788X(2008)02—0027—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 27
【摘要】

在社会现实复杂多变、利益关系日趋多元的情况下,和谐社会应当是一个有能力化解利益冲突,并由此实现利益关系趋于均衡的社会,但仅仅依靠民选代表已经越来越难以充分反映各种不同的利益要求,因此,还需要设置相应的更为直接的民主参与制度来反映各种利益主体的意愿和要求。本文分析了法运行中公民参与的理论基础和社会基础,表明了参与制民主制度化的可行性和紧迫性,并以立法参与、行政执法参与、诉讼参与为重点,提出了建立健全我国公民参与制度的主要路径。

【英文摘要】

Direct democratic participation system can reflect various benefit request under the changeful, harmonious and benefit conflicted society.The article analyses the rational and social base of the citizen participation in law practice,demonstrates the feasibility and urgency of indicated democracy system, and brings.forward the main route of improving our country's citizen participation system in the aspect of legislation participation,administration participation,legal action participation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109833    
  一、法运行中公民参与的理论基础
  法的生命在于运行,法的价值在其运行中体现和实现。法的运行是一个从法的生成、创制到实施的过程,也是一个由效力到实效再到实现的过程。从终极目标来说,现代法运行的全过程都是为了实现法治、法治国家的理想。在这一目标的确立及向这一目标迈进的历程中,公众通过各种途径参与法的制定、实施,是现代法治国家的一个重要特征。建立和完善公众参与制度,确保公众参与权的实现,对于防止国家机关滥用权力、侵犯公民的合法权益具有不可估量的作用。法运行中公民参与的理论基础主要表现为以下三个方面:
  1.人民主权原理的必然要求
  我国现行宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”依法治理作为一项国家事务、社会事务和法制建设事业,广大人民群众既可以通过自己的代表和权力机关去推进,理所当然也可以在一定程度上保留行使部分国家治理权,直接参与管理某些国家事务、社会事务和法制建设事业,无疑应当成为依法治理工作的主体。只有全民参与依法治理,预期的依法治理目标才能更好地实现。人民当家作主是我国社会主义民主的根本原则。我国的民主政治建设就是要实现一切权力属于人民,使全体人民以主人公身份平等地、普遍地参与一切国家的大事,不仅享有政治权利,而且还享有在经济生活、文化生活和社会生活等各个方面的民主权利。党的十七大报告指出:人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
  2.代议制民主的先天不足
  民主在不同的历史条件下有过不同的形式,时至近代社会,古希腊式的直接民主制已难以满足社会进步的需要,代议制民主则因其现实合理性而成为近代以来各国民主制度的主要形式。它是作为反对专制王权而出现的、实现民主主义的最好的政治体制;是在排除神化的专制君主的绝对权威、企图在本来就具有平等人格的全体国民的自由意志中寻求政治基础而产生的政治体制。{1}从此,人民开始通过自己设立的机构和自己选举的代表来自行统治。虽然民主的理想状态是人民当家作主,人民自己管理自己、自己决定自己的事情。但是,“严格地说,可以构成一个民族的那么多人民从来就没有自己管理过自己。在人类生活的条件下,可以达到的最高境界,看来只能是他们应自己选择自己的管理者。同时,在某些选定的情况下,能直接对管理者的行为施加影响。”{2}因此,代议制民主有其现实必然性,它超越了古代直接民主制的空想性,而成为在现实社会中真正具有可操作性的政治实践。然而,代议制民主毕竟是一种无可奈何的民主,并不是民主的最高的理想形式。代议制民主存在的固有缺陷表现为:(1)代议制是建立在对代表一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式,在委托完成后,完全有可能出现受委托者对信任的背弃而使委托者利益遭受损害的情形,以致民主滑向自己的反面;(2)即使受委托者(议员或代表们)无意背弃委托者的信任,尽心尽力,然而现代立法尤其是行政立法活动的高度复杂,许多问题的解决是仅有一般知识的议员或代表们无法单独胜任的。从获取的信息角度来看,公众参与对做出正确的行政立法、行政决策意义重大。“官僚体制内的专家无法获得制定法律规范、政策所需要的全部信息,甚至得不到正确的信息。因此,如果排除公众对重大决策的参与,将会造成政策上的失误。不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”{3}(3)在代议制下,利益的表达、政策的制定只能是少数人的事情,人们除了每隔几年定期参加一次选举之外,几乎与国家权力的运行无涉。在社会现实复杂多变、利益关系日趋多元的情况下,仅仅依靠民选的代表已经越来越难以充分反映各种不同的利益要求。因此,还需要设置相应的更为直接的民主参与制度来反映各种利益主体的意愿和要求。
  3.参与制民主的补充作用
  宪政的贡献并不在于为“利益”、“公益”、“私益”等等具有很大的歧义和模糊性的概念事先设定一个抽象、宽泛的区分标准,而恰恰在于从程序上构建了一套行之有效的利益谈判与妥协机制,其核心在于切实保障各利益主体有平等的机会和有效的途径富有意义地参与到利益衡量过程中来,能充分地表达自己的利益主张和愿望,并能够对最终的利益取舍发挥实质性的影响和作用。参与制民主的具体要求是:(1)参与的广泛性。这是参与的数量问题,决定于各相关利益主体实际或可能参与利益衡量过程的比率。广泛的参与可使社会各界对任何一种利益政策所可能带来的各种负作用进行公开的、全面的解析与批评,从而使其不断受到否认的锤炼以更趋成熟和理性化,这也有助于各方意见达成一致,从而形成社会共识。(2)参与的真实性。参与必须是自主自愿的,而非受强制的被迫的行为;被动地参与在许多情况下并不能成为真正意义上的民主参与。不从那些利益可能会受到影响的人那里听取意见是不明智的,同样,当有人有理由认为与其利益无关时,一定要求他们参与也是不公正的。(3)参与的平等性。自愿参与又必然衍生出平等参与的要求,因为自愿只有在平等的基础上才能实现。这就要求必须采取有效措施保证各利益主体有平等的参与机会,并且在做出最后选择时,各种利益主张均应被考虑在内并得到同等的尊重和关注。(4)参与的有效性。这是如何提高已经实现的参与的质量问题,即确保参与行为能产生实际影响力,或者说各种利益能够被实际考量的充分可靠性。民主参与不仅要求保证各利益主体有充分的机会表达自己的意见和观点,更重要的是应通过一定的机制使决策者对这些主张予以认真地实质性地考虑,而不能仅凭决策者的主观喜恶而任意取舍,或者仅仅把参与当作一种摆设或实现某种目的的工具。如果参与仅仅是走走过场,决策机关对各种意见仅仅听听而已,可以任意决定哪些利益应纳入考虑的范围、哪些应该排除,那么这种参与就失去了实际意义,是在浪费参与者的时间和精力。
  二、法运行中公民参与的社会基础
  正当我们对民主、法治的发展津津乐道之时,当我们在憧憬参与制民主的美好未来之时,现实告诉我们还应当冷静理性地思考中国自己的问题,即公民参与的社会基础。
  1.公民参政需求的增长卧槽不见了
  2003年区县人大代表的换届选举中,深圳和北京两地相继出现了几十位自荐竞选者——即享有选举权和被选举权的普通公民在选举过程中直接向选民自荐,并主动采取各种方式与其他由有关组织推荐的正式候选人竞选,努力扩大自己在选民中的影响以获得更多选票支持,争取当选人大代表。他们一般都是由选民10人以上联名推荐的“民荐候选人”。这些自荐竞选者在参选过程中采取了张贴海报、散发传单、网上交流、接受媒体采访、参加研讨会、开办讲座等竞选方式,据不完全统计最终有6人当选。几十家媒体对此事进行了相关报道,公众反响强烈,诸多专家学者也纷纷发表评论,一些研究机构还专门就此事举办了多次研讨会,[1]执政党、人大及政府等有关部门对此也高度关注,全国人大还特地就此组织了多次实地调研,并在调研基础上直接促成了2004年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》相关条款的修订。2000年著名画家严正学状告文体局支持夜总会在小学校门口经营案,2001年河北律师乔占祥状告铁道部案,1998年王日忠状告税务局不履行法定职责案,2006年某村委会主任状告县财政局超预算购买豪华轿车案。上述这些案件的共性在于起诉人都是为了维护公益,虽说这些诉讼大都无果而终,但不得不看到这些起诉的促动作用:价格听证会的普遍化,中小学生身心健康的环境保障,财政预算监督的制度化无不与这些个案有关,这些记录,正是我国公民参政需求增长的历史见证。
  2.公民社会的形成
  近几十年来,公民社会(Civil Society)的问题重新受到西方学者的重视,论者们从不同的角度对它进行研究

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(日)佐滕功.比较政治制度(M).刘庆林等译.北京:法律出版社,1984.37—38.

{2}(美)科恩.论民主(M).聂崇信等译.北京:商务印书馆,1988.7.

{3}(美)B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式(M).吴爱明,夏宏图译.北京:中国人民大学出版社,2001.68.

{4}艾志鸿.国外议会促进公民参与的几种途径(J).人大研究,2004.9.

{5}董炯.国家、公民与行政法(M).北京:北京大学出版社,2003.380.

{6}(美)加布里埃尔·A·阿尔蒙德,西德尼·维伯.公民文化(M).徐湘林等译.北京:华夏出版社,1989.247.194—195.

{7}(法)勒内·达维德.英国法与法国法(M).舒扬等译.重庆:西南政法学院法制史教研室,1 984.109—110.

{8}解志勇.论公益诉讼(J).行政法学研究,2002.2.卧槽不见了

{9}杨雪冬、薛晓源.“第三条道路”与新的理论(M).北京:社会科学文献出版社,1999.6—15.

{10}(美)希尔曼.美国是如何治理的(M).曹大鹏译.北京:商务印书馆,1986.291.

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