查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《当代法学》
行政诉讼被告举证程序之分析
【英文标题】 The Defendant—Prove—Procedure in Administrative Litigation
【作者】 沈福俊【作者单位】 华东政法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼;被告;举证;程序
【英文关键词】 administrative litigation;defendant;proof;procedure
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 5【页码】 96
【摘要】

行政诉讼的特点是法院对具体行政行为的合法性进行复审,被告必须依法定程序规则提供证据。《行政诉讼法》和司法解释确立了被告在行政诉讼中的举证责任制度和程序规则,已经建立起符合行政诉讼证据特点的被告举证程序规范体系。然而,由于缺乏进一步的规则保证被告举证规则的实施,以致有些程序规则在实践中产生问题。因此,应当建立被告提供全部证据的认定规则、法定期限内举证的证明规则、延期举证的正当事由判断规则、管辖权异议后的举证期限规则,以保障法院对具体行政行为的司法审查制度功能的发挥。

【英文摘要】

It is the characteristic of administrative litigation that the court review the legality of concreteadministrative acts and the defendant should provide the evidence according to the legal procedure rules.“Administrative litigation law”and judicial interpretation establish the system of defendant’s burden of proof in administrative litigation,and formulate the normative framework of defendant’s proof procedure with administrative evidence characteristics.While lacking further rules to ensure the enforcement of defendant’s proof rule,some problems of procedure rules have shown up in practice.So it is important to establish the following rules to ensure the court’s function of judicial review over concrete administrative acts.These rules ale the ascertaining rule of providing all evidence by defendant,the proving rule of putting forward evidence in legitimate period,the judging rule of reasonable causes for postponing proof and the proof period rule after the objection to jurisdiction.

【全文】法宝引证码CLI.A.14299    
  
  我国《行政诉讼法》对于证据的规定尤其是被告举证程序的规定是比较原则的,而最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释(以下简称《若干解释》)和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)则在《行政诉讼法》的基础之上又有了较大的发展和进步。综观我国《行政诉讼法》和司法解释的相关规定,应当说已经从法律框架上基本建立起了我国对于行政诉讼举证制度尤其是行政诉讼被告举证行为的规范体系;第一,明确了被告举证的期限以及在法定期限内不提供证据或逾期提供证据的法律后果。第二,在要求被告依照法定期限举证的基础之上,从法定情形和法定程序上对于被告补充证据的行为加以必要的限制。第三,从被告提供证据的诉讼程序的阶段进行控制,即规定被告必须在一审程序的法定期限内提供证据,从而保证了一审合法裁判的严肃性。第四,明确了被告因具有法定正当事由而延期举证的程序规则。第五,明确规定了包括被告在内的当事人举证的形式、手续等要件,从而规范了当事人尤其是作为被告的行政机关在行政诉讼甚至在行政执法过程中收集证据的具体要求,也体现了法律对于证据形式合法性的具体要求。这些规定从制度框架的构建角度来说,似乎已经比较完整。然而,从这框架的内在结构来看,似乎还缺乏从行政诉讼证据特点的角度体现对行政诉讼被告举证程序的进一步规范,如被告提供全部证据的认定问题、法定期限内举证的证明问题、逾期举证的正当事由的判断问题以及管辖权异议后的举证程序问题等,而这种缺乏很有可能会在一定程度上影响我国通过行政诉讼制度对行政权力的司法监督功能的完整实现,因而有从完善相关制度角度进行进一步探讨的必要。
  一、行政诉讼被告举证程序的特点
  行政诉讼最为明显的特点,即它是因为作为被管理者的公民、法人和其它组织对行使行政权的行政机关所作出的具体行政行为不服,而请求法院对被诉的具体行政行为运用国家审判权进行司法审查的活动。从这一角度来说,我国行政诉讼是对具体行政行为是否合法的一种审查活动。既然如此,行政诉讼或司法审查也事实上成为行政程序的“上诉审”,并受“上诉审”规则制约。{1}(P674)我国《行政诉讼法》、最高人民法院的《若干解释》《行政证据规定》都明确地规定了作为被告的行政机关在行政诉讼中对其所作出的具体行政行为的合法性承担举证责任,而且对被告的举证规则作了较为严格的规定。这些都是从行政诉讼这一特殊的诉讼活动所体现出来的行政诉讼证据的特点出发而作出的规定。正因为行政诉讼所具有的特殊性,在行政诉讼中,法院对被诉的具体行政行为所行使的是审查权。由这一审查权出发,行政诉讼的证据及证据运用也具有其独特的特点。有学者曾经将这一特点归纳为:(1)证明对象的特殊性。行政诉讼证据的证明对象和内容一般仅限于具体行政行为的合法性问题,所有证据都围绕着具体行政行为的是否合法进行。(2)证明条件的特殊性。行政诉讼中所采用的证据是以该证据在具体行政行为作出之前已被采用为前提条件的,是依据性的证据,它在诉讼阶段之前已被作为证据所使用。(3)证明作用的特殊性。在具体行政行为作出时未采用过的证据只能用来证明具体行政行为的违法性,而不能用来证明具体行政行为的合法性。(4)证据范围的特殊性。行政诉讼的证据范围不仅包括一般的事实,而且包括作出具体行政行为所依据的规范性文件。并以此认为,行政诉讼的上述证据特点决定了行政诉讼证据运用的三个特点,其一,被告负举证责任,这是由行政诉讼证据证明条件这一特殊性所决定的。由于行政诉讼证据是行政机关作出具体行政行为时所采纳的证据,如果在行政诉讼中作为被告的行政机关不能举出作出具体行政行为的证据,则意味着它在作出具体行政行为时证据不足,因而要承担败诉的责任。其二,对被告及其诉讼代理人调查收集证据的限制。这也是由行政诉讼证据证明条件和证据作用的特殊性决定的。行政诉讼证据的证明条件和特点表明,具体行政行为的作出应当建立在具有充分证据的基础之上,如果允许作出具体行政行为的行政机关,在由于具体行政行为引起诉讼之后再进行调查收集证据的工作,这就有可能产生“先裁决,后取证”的情况,也有可能产生违法收集证据的情况,使一些本来违法、缺乏证据的行政行为,经过诉讼阶段的修饰,以合法、证据充分的面目出现。行政诉讼证据证明作用的特殊性也表明,在诉讼过程中,行政机关即使收集调查到具体行政行为合法性的证据,也会由于在作出具体行政行为时未依据这一证据而失去证明力。其三是人民法院无需全面收集和调查证据。这也是由行政诉讼证据证明对象和证明条件的特殊性所决定的,也是被告负举证责任的证据运用特点所派生的。行政机关在作出具体行政行为时必须有充分的证据,行政诉讼的证据仅就具体行政行为的合法性问题加以证明,而且作出具体行政行为的行政机关有向法院提供证据的义务,否则它要承担败诉责任。人民法院的工作重点是审查和分析证据。[1]所以,行政诉讼中被告所提供的证据材料,是其赖以作出具体行政行为的依据。装完逼就跑
  在行政诉讼中,之所以要对被告的举证责任作相对于原告来说更为严格的规定和约束,正是由于行政诉讼证据所具有的特点所决定的。我国行政诉讼中被告承担的肩于结果意义上的举证责任(客观的举证责任、说服责任、主张责任)。一般意义上的举证责任包括两方面的含义:行为意义上的举证责任(主观的举证责任、推进责任、主张责任)和结果意义上的举证责任(客观的举证责任、说服责任)。前者是指诉讼当事人应该对自己提出的主张提供证据加以证明,以推进诉讼的进行;后者则是指当待证事实真伪不明时由依法负有举证责任的人承担不利的法律后果。我国《行政诉讼法》和相关司法解释之所以规定被告承担结果意义上的责任(客观的举证责任、说服责任),是出于以下考虑,一是行政程序的基本规则是先取证后裁决,即行政机关在应当充分调查收集证据的基础上,根据所查清的事实,依据相关法律作出具体行政行为。因此,当行政机关作出的具体行政行为被诉至法院时,应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性。这是被告承担说服责任的基础。二是在行政法律关系中,行政机关居于主动地位,其实施行为时无须征得公民、法人或其它组织得同意。而公民、法人或其它组织则处于被动地位。为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性,就应当要求被告证明其行为的合法性,否则应当承担败诉的后果。如果当原告不能证明自己的主张时,由原告承担败诉后果是有失公允的。三是行政机关的举证能力要比原告强。在一些特殊的情况下,原告几乎没有举证能力,因而要求原告举证是超出其能力的。我国行政法理论与实务界一般认为,要求被告承担说服责任体现了行政诉讼的目的,即有利于促进依法行政和保护原告的合法权益。当被告不能证明其具体行政行为合法时,法院不能放弃审判,应当作出有利于原告的判决,防止公民、法人或其它组织的合法权益遭受不法行政行为的侵害。{2}(P7—8)行政诉讼证据规则和民事诉讼证据规则的最大不同在于举证责任规则的不同。民事诉讼的一般举证规则是“谁主张,谁举证”,若一方当事人无法对其主张提供相应的证据,将承担败诉的责任。行政诉讼的一般证据规则是行政机关对作出的具体行政行为承担举证责任。所以,在行政诉讼中,是由人民法院通过行使国家审判权,采取一种法律行为对另一种业已形成的法律行为的合法性进行审查,我国行政诉讼法5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为的是否合法进行审查”,这就决定了在行政诉讼中被告必须承担较之与原告来说更为严格的举证责任。然而,这种严格的举证责任必须靠严格的程序规则来加以体现。因为在行政诉讼中,法院的任务只是限于复查证据,并依法确定合适的审查程度。在这里,审查实际上就是复查。法院就是通过这种复查来审查具体行政行为是否合法,从而作出裁判。
  可以说,法院复查证据规则,也是行政权和司法权分工的需要。为具体行政行为取证或为支持具体行政行为的合法性而取证,是行政机关的事,是行政程序的任务,行政诉讼或司法审查是复审或上诉审,其任务是复查其合法性。经过复查,缺乏主要证据或者合法性结论站不住,法院就撤销具体行政行为,然后责令行政机关重新作出具体行政行为。{1}(P677)我们对行政诉讼中被告举证责任程序规则的认识,不能仅仅将其作为一种一般的诉讼规则来看待,而应当是诉讼程序价值的一种体现,即必须通过行政诉讼的举证程序规则体现法律程序的正义性。“形式正义的观念和有规则的、公平的行政管理的公共规则被运用到法律制度中时,它们就成为法律规则”。{3}(P233)在行政诉讼中,证明具体行政行为的合法性,是被告不可免除的责任。而这样的责任如何实现,或者说,如何使其以更加理性的、以符合行政诉讼制度特殊要求的方式来加以实现,则要靠完善的程序规则来加以保证。因为,举证责任如何承担的问题,毕竟属于法律程序问题,而法律程序都是通过一系列严密的行为规则来体现的。为了保证行政诉讼法所确立的被告对具体行政行为的合法性承担举证责任规则的实施,必须要用严格的程序规则来限制被告必须在法定程序规则的范围内完成自己的举证责任,否则,就将承担败诉的责任。笔者认为,我国《行政诉讼法》和行政诉讼的司法解释所确立的被告对具体行政行为承担举证责任的制度和被告的举证期限规则、举证范围规则、补充证据的规则、举证形式以及举证不能的法律后果等,已经从总体上确立了行政诉讼被告的举证程序规则体系,理清了行政诉讼被告承担举证责任的程序规则的基本思路,这些制度和程序规则体现了行政诉讼以及行政诉讼证据的特点,具有相当程度的可取性。可以说,我国《行政诉讼法》和相关司法解释已经基本上建立起了符合行政诉讼特殊要求的举证责任规则体系,这对于进一步完善我国的行政诉讼证据规则制度乃至从行政程序角度进一步完善我国的行政程序法律制度、促进依法行政原则的进一步实施意义都非常重大。但是在保证这些规则的实施方面,还存在着一些缺陷,应当通过进一步完善相关的程序规则加以克服。
  二、行政诉讼被告举证程序规则的缺陷与克服
  如前所述,经过多年的探索,我国行政诉讼规范尤其是最高人民法院的相关司法解释已经从总体上完成了对于被告举证规则体系的创建工作,这对于强化司法权对行政权的监督体制,具有明显的实际意义。但是也应该看到,在我国司法权对行政权的监督,并不是一帆风顺的,《行政诉讼法》所确立的人民法院对行政案件的独立审判原则并未完全在实际中得到真正的贯彻实施。因此,有些从表面上看来已经确立起来的规则如果没有更为有效和严格的配套规则加以保障,很可能会使我们的制度所确立的这些规则流于形式,从而使行政诉讼监督行政权的合法行使和维护公民合法权益的目的无法实现。只有通过完善的程序规则,才能在行政诉讼中使法院对行政权行使的合法性作出准确的判断,达到我们设立这一制度的根本目的。“司法复审是纠正不法行为的基本措施。蒙受行政裁决或其他行政行为损害的个人可以就这些行政裁决或行政行为的合法性问题向法院提起诉讼”,{4}(P396)但是,如何通过行政诉讼纠正违法的具体行政行为,是必须通过严密的程序规则来实现的。由于体制、意识和其他相关的原因,我国行政诉讼的实际情况尚不如人意,行政机关干涉行政审判和法院不依法审判的现象还时有出现。亟需在制度和规则上设置更为严密的防线,以防止行政诉讼制度在实践中演变为一种“虚设”的制度。笔者认为,在我国行政诉讼被告的举证程序规则之中,至少还有四个方面的问题值得进一步探究,并应当在深入研究的基础之上,尽快确立相关的规则,以进一步完善被告的举证程序规则体系。
  (一)关于“全部证据”的判断问题
  对于被告在行政诉讼中向法院提供的证据,是否应当是全部证据,理论上和实际中都曾经有过争议。有的学者认为,要求行政机关提供主要证据即可。其主要理由是,《

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}刘善春,毕玉谦,郑旭.诉讼证据规则研究(M).北京:中国法制出版社,2000.光宗耀祖支撑着我去教室

{2}张树义.最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》释评(M).北京:中国法制出版社,2002.

{3}(美)约翰·罗尔斯.正义论(M).何怀宏等译.北京:中国社会科学出版社,1988.

{4}(美)伯纳德·施瓦茨.行政法(M).徐炳译.北京:群众出版社,1986.

{5}胡建淼.行政诉讼法学(M).北京:高等教育出版社,2003.

{6}应松年.比较行政程序法(M).北京:中国法制出版社,1999.

{7}王名杨.美国行政法(下)(M).北京:中国法制出版社,1995.

{8}沈福俊.论“穷尽行政救济原则”在我国之适用(J).政治与法律,2004,(2).

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.14299      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多