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【期刊名称】 《当代法学》
国际环境损害责任的私法化
【英文标题】 The Privatization of International Environmental Damage Liability
【作者】 那力张炀【作者单位】 吉林大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 国际环境责任;国家责任;民事责任;法学方法论
【英文关键词】 international environmental liability;state’s liability;civil liability;legal methodology
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 4【页码】 113
【摘要】 在国际环境损害问题上追究国家责任的不可行性,使国际环境损害责任制度呈现出越来越明显的私法化趋势已多年。但是,由于国际法学界在相当长的时期内囿于传统的法律模式和思维方法,对这一问题的法律阐释和编纂始终没有取得突破性进展。直到最近,联合国国际法委员会的报告才突破了这一问题。从理论上对国际环境损害责任私法化的内容和法学方法论问题进行系统的分析、探讨,对发展国际环境法具有重要意义。
【英文摘要】 The infeasibility of investigating state’s liability on the problem of international environmental damage has resulted in a more and more obvious tendency towards private law in the liability system of such damage.Although this tendency has existed for many years,there are little breakthrough in the corresponding legal explanation and compilation because of the limitations of traditional legal norms and think modes in international taw circles.Recently,the report of International Law Association brought out this problem.This article systematically analyzes the contents and legal methods of the privatization of international environmental damage liability.
【全文】法宝引证码CLI.A.14334    
  
  随着国际民事活动的日益频繁和处理国际环境事故的法律和实践的不断发展,在国际环境损害问题上追究国家责任的不可行性逐渐显露出来,国际环境损害责任制度呈现出越来越明显的私法化趋势。实际上,这一趋势已经存在多年。但是,由于国际法学界在相当长的时期内囿于传统的法律模式和思维方法,对这一问题的法律阐释和研究始终没有取得突破性进展。从1978年起,国际法委员会一直在进行国家责任问题的国际法编篡,其主题为国际法不加禁止的行为引起的国家责任问题。其间历经了几任报告人,共拿出数十个报告,直到2002年工作委员会的《报告》才抓住了问题的关键——损失分担,明确指出了国际环境损害责任私法化的趋势,打破了国家责任问题编撰的僵局和困境,赢得各界的普遍好评。这里涉及的方法论问题对于取得国际环境法理论的重大进展至关重要,对法学研究又具有深意,本文作者将另撰文对方法论问题进行专题讨论。本文的论述主题为国际环境损害责任的司法化,即这一现象、趋势的本身,而不是研究取得这一突破的法学方法论问题。
  一、传统的国际环境损害责任及其缺陷
  国际环境损害责任问题是在国际责任问题这一主题下进行研究的。联合国国际法委员会于1978年进行了专门的国际责任问题的研究和编篡,但是这一工作没有取得很快的进展。各国民事责任制度之间的巨大差异性和问题的复杂性,使在各国民事责任制度基础上总结、概括、抽象出国际性的责任制度难度很大。通过追究民事侵权责任或者民事过错责任对受害人进行赔偿或者补偿的方法在解决环境损害问题上有其局限性,各国法律和实践中对损害的界定差异很大,关于损害行为与结果之间的因果关系的证明问题,以及行为人是否有过错的证明问题,在各个法律体系中都是难题。适当法院进行管辖,适当法的适用,以及外国法院判决的承认和执行,这一系列的问题,更增加了问题的复杂性和难度。
  传统的国家责任的弊端在于,发生在一国领土内的具有环境危害性的私人活动,不能因为国家没有履行对其管辖下的私人应尽的注意义务就认为国家存在过错,而要求由国家来承担责任。各国显然不愿意接受这样的理念和制度。国际社会曾经试图通过协商来在某些领域创建国家责任的形式,例如危险废物的国际运输和在南极的活动,经过几年的努力仍然是一事无成。但是,联合国国际法委员会的国家责任编撰工作一直循着国家责任的思路进行。这等于是强迫各国对国际法律未禁止的活动承担绝对责任,各国当然不会接受。
  针对这种情况,联合国国际委员会国家责任编撰组第一任报告人提出一种结合了民事责任和国家责任的新机制。这种方法将民事责任作为承担责任的主要形式,由国家责任进行补充;在无法确定民事责任的时候才由国家责任取代民事责任。国际法委员会的部分成员赞同这种新机制,但是对于在什么情况下才由国家承担补充责任没有达成共识。
  处理跨国损害引起的国家责任问题的方法,在国际法中一直主要是通过双方国家的谈判来解决,诉诸于国际司法和仲裁是非主流的方法或者例外的情况。国际法委员会国家责任问题编撰工作组也将外交谈判作为主要的方法。谈判加上确定解决损害赔偿问题的原则——衡平原则,几乎可以概括前两届工作组(1978—1996)工作的主要、甚至是全部内容。这样,概括、总结、制定解决国际损害国家责任问题的法律规则的必要性大为降低,甚至成为不必要了。因为谈判是不太需要规则的,谈判不是规则导向的,而通过国际法院或者国内法院的司法解决才需要法律规则。这一点,可以说是工作组多年来工作进展不大的重要原因。
  曾经有学者主张将国家责任分成两个部分,即合法活动造成损害后果的国家责任和过错行为造成损害后果的国家责任。这种做法有误导作用,使人误认为在国际法中存在合法行为与非法行为、被禁止行为和未被禁止行为的区分。实际上,造成了越境环境损害的行为通常都是正常的合法行为,而造成国际环境损害往往是发生事故的结果,而这类活动中出现事故是不可避免的。例如,油轮进行海上石油运输是日常的规模巨大的国际经济活动,因触礁、碰撞、风暴等原因发生事故,造成油品泄漏损害环境,这是不可能完全避免的。法律的重点一是通过制度安排降低事故发生的可能性。例如,规定船舶建造、设备与人员配备等技术规范;规定进行油污强制保险,引入保险机构对船舶技术条件的监督。二是一旦事故发生,法律应该使受害者得到适当或充分的赔偿和补偿,从而达到保护人身、财产和环境权利的目的。所以,区分合法活动造成损害后果的国家责任和过错行为造成损害后果的国家责任,对越境环境损害的责任与赔偿的法律发展来说,既是不必要的又是误导的,这种作法没有抓住跨国环境污染活动的法律性质和解决问题的关键,
  国际法委员会对国家责任原则的研究主要集中在危险活动在其领域内发生的国家的责任。有学者指出,这种研究重点有很大局限性。首先,大量引起国际环境损害的活动不一定是极端危险的活动。例如,海上石油运输是否是极端危险活动就有疑问。再有,这个研究重点没有把通过国际投资转移的危险技术包括进去,根本没有公平地考虑发展中国家的利益与特殊国情。很多跨国企业根本就没有就其转让的危险技术的风险对发展中国家履行告知的义务,他们也没有按照本国的安全和责任标准来管理和运营企业。发展中国家也缺乏发现风险的知识和预防风险的能力,根本无法监督跨国企业在其领土上进行的危险活动。因此有人提出,要赋予跨国企业的国籍国相应的法律义务,保证转让给发展中国家的技术符合国际标准。另外需要强调,国家应该对造成了越境损害的环境事故承担一部分责任。如,对印度博帕尔事件,作为跨国公司总部所在国的美国应该负一部分责任,但是这种观点在国际法委员会内部没有引起回应。
  在最近几年的国际实践中,早期的油污损害公约和核事故损害公约中关于责任的规定得到重视。人们正试图在其他存在潜在危险的领域(例如转基因食品)推行民事责任体制。在最近的条约中,各国越来越倾向于依靠民事责任来解决这个问题。他们认为,通过国内法让污染者直接承担责任是进行损害赔偿的最好办法,而不需要借助国际诉讼或者复杂的国家责任法律。国际法委员会2002年工作组的报告点明了这个问题,使困扰国际法学界多年的难题迎刃而解。
  国际法委员会2002年工作组的报告是在正确的法学方法论的指引下,在总结了国际社会的法律和实践的基础上提出来的。
  二、国际环境损害责任私法化的法律与实践
  (一)在防止油污公约中的实践
  防止油污法律体系是国际环境领域中最早出现(1954年产生第一个防船舶造成油污公约)、也是最发达的国际法律体系,国际环境法的很多基本原则就是从防止油污的实践中产生发展起来的。主要的防止油污公约在最近几年的发展中呈现出责任私法化的趋势。
  1969年的《国际油污损害民事责任公约》规定,如果运载大宗油品货物的海上航行船舶的油品排放或泄漏造成了污染损害,船主将承担严格但有限的责任。事实上,每次油污事故的赔偿数额都是非常巨大的,船主无法满足所有的赔偿要求。所以1971年的《建立油污损害赔偿的国际基金公约》规定,如果受害人不能根据《民事责任公约》获得所有的赔偿,国际基金将进行补充赔偿。基金主要来源于对石油进口人的征缴,他们主要是通过海上运输获得石油的公司。这样赔偿责任就由船主和进口人共同承担,具有鲜明的私法性质,而不涉及国家责任。
  美国没有加入修改后的《民事责任公约》和《基金公约》,他建立了自己的油污法案。其中将责任人的范围扩大,包括拥有、运营和租用船舶的人,而不仅仅是船主。将私法责任进一步具体化。
  (二)在其他公约和地区性公约中的实践
  1996年《携带有毒有害物质公约》中规定,由有毒有害物质的主人承担有限责任,同时公约建立的基金将承担补充赔偿的责任。
  1997年《离岸开采矿物资源公约》规定,开采设施的运营人要承担严格责任,公约还规定运营人要有保险或者其他财政资助来保障赔偿数额。
  2000年《管理多金属结核勘探与开采公约》规定,勘探与开采设施的运营人和承包人都要承担民事责任。
  1999年《关于有毒废物越境转移责任与赔偿的巴赛尔议定书》规定,有毒废物的生产者、出口人、进口人和处理人都要承担任何潜在的责任。
  在核事故污染损害和赔偿领域的一系列公约基本形成了这样一种责任分配体制:核设施的运营人是第一责任人,国家出资设立的基金是承担补充赔偿责任的第二责任人。在这里我们可以看到国家责任的因素,原因就是核设施通常造价高昂,而核事故责任重大,国家经常通过各种形式参与核设施的建设和管理,所以也应当承担部分损害责任。
  1993年欧盟的《关于危险活动的洛加诺公约》规定,危险活动或危险物质的运营人承担严格责任。为了能在2003年将严格的环境责任写进立法,欧盟委员会研究了责任与赔偿问题。他们提出的建议书提议,由造成损害或面临损害威胁的运营人承担责任。
  1972年《空间物体造成损害责任国际公约》是现存的唯一一个规定国家责任的公约,它规定发射空间物体的国家要承担绝对责任。原因也很简单,国家通常对空间物体的发射有绝对的主导权,因此也应当承担损害责任。
  关于在南极造成环境损害的责任分配尚未达成国际共识。目前看来,采取国家责任形式的前景并不乐观。
  (三)小结
  综观上述领域中的责任分配机制,可以看出具有一种共性,它们都强调除了外空物体造成的损害之外,国家责任只是一种例外,民事主体的民事责任才是主流体制。已经形成、需要强调的一项原则是,运营人并不总是责任人,在事故发生时能够采取最有效的风险控制手段的人才应该承担主要责任。
  三、国际环境损害责任体系的新构筑:损失分担模式
  在总结国际社会有关法律和实践的基础上,国际法委员会确定应该以环境损害造成的损失的分担问题为中心,构筑国际环境损害责任体系,要从以上的诸条约中总结、抽象出责任分担的模式和原则。
  所谓损失分配,指处理环境损害行为中各个行为者之间的赔偿责任分配问题,即由哪些人来负担对环境损害的受害者的损失赔偿。
  赔偿范围包括环境损害事件中的人身损害和财产损失,这是没有疑义的。即使不是在国际环境法律体制下运用国际环境保护法律规则解决问题,而是运用其他法律来解决问题,人身和财产损害也会得到赔偿,例如依靠关于侵权行为的国际法律,也会使人身和财产损害得到赔偿。但是,难能可贵的是,国际环境法开了先河,国家财产中属于自然遗产的部分以及一国管辖下的自然环境,如果受到损害,也可以得到赔偿。这是环境法的独特之处,也是环境法之所以称为环境法,与其他法律部门相区别的重要特点。
  对责任分配机制进行深入研究的目的是建立一种既有利于国际环境保护,能保障环境事故受害人的合法权益,又能被各国普遍接受的、不影响容易造成环境污染和损害领域和行业进行正常经济社会活动(例如海上石油运输)的责任分配体制。一般来说,一个完善的责任分配机制需要具备这样一些功能:首先,为从事具有危害风险活动的主体提供激励机制,使他们采取预防或保护性的措施来避免损害发生。其次,对任何环境事故的受害人提供损害赔偿。最后,提供一种经济手

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}P.W.Birnie and A.E.Boyle,International Law and Environment,Oxford University Press,2002.2,State Responsibility in International Law in Chapter 4.
{2}王曦.国际环境法(M).北京:法律出版社,1997.
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