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【期刊名称】 《当代法学》
论促进和保护受教育权的国际标准
【英文标题】 International Standards to the Promotion and Protection of the Right to Education
【作者】 杨成铭【作者单位】 北京理工大学
【分类】 法理学【中文关键词】 受教育权;分类;国际标准;特性
【英文关键词】 the right to education;classification;international standards;characteristics
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 3【页码】 69
【摘要】

从现有国际人权法渊源中确立促进和保护受教育权的国际标准可谓构成国际人权法的新发展,而从国际人权上对受教育权作出识别是确定上述标准的前提。本文根据有关受教育权的主要国际文件的统一化进程并结合国际社会的实践将受教育权归类为基本教育权、初等教育权、中等教育权、高等教育权和教育选择权,并依据一系列国际文件对世界各国促进和保护受教育权的义务性安排建立起国际社会促进和保护各类受教育权的国际标准模型,同时揭示了上述国际标准模型在适用过程中的特性。

【英文摘要】

Abstracting international standards to the promotion and protection of the right to education from the currently existing international documents constitutes the latest development in international human rights law.which bases on classifying the right to education in the perspective of international human rights law.Considering the unification of international law and practice regarding the right to education,this article categorizes the right to education into the right of fundamental education,primary education,secondary education.high education and educational choice.It presents the model of international standards to the promotion and protection of the categories of the right according the arrangements of the relevant obligation on each state made by series of international documents as well as the characters of the model.

【全文】法宝引证码CLI.A.14260    
  一、引言
  教育与人类相随相伴,对人、对国家、对世界不可或缺。“亡而存之、废而举之、愚而智之、弱而强之、条理万千、皆归于学校。”{1}(P379)教育对个人,启智慧、养情操、扬个性、健体魄;[1]教育对国家,弘爱国之心、育建国之才,教育兴则国旺,教育强则国盛;[2]教育对世界,传承文明、昭示人权,行民主之风、尚和平之气。[3]作为教育权法律关系中的一个基本面,受教育权是“授权性权利”(an empowerment right),是享有和实现其他权利的基础;{2}(P13—14)受教育权也是“复合性权利”,既受国际法的保护,也受国内法的保护。对于这样的一项基本人权或基础性权利,在其由“纸上的权利”变成“行动中的权利”的过程中,确立监督其实现的国际标准十分重要。促进和保护受教育权的国际标准也称国际监督标准,是现存国际法文件对各类受教育权保护水平的要求。上述国际法文件主要是指《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《取缔教育歧视公约》及《技术和职业教育公约》等。区域性保护受教育权的公约对各该区域以外的国家不发生监督效力。联合国大会或联合国各专门机构通过的有关受教育权的宣言和行动纲领对监督各国对受教育权的保护具有辅助作用,但也仅对签署或通过有关宣言和行动纲领的国家具有监督效力。
  尽管《世界人权宣言》并非是一项对各国具有法律拘束力的国际公约,但它在确定受教育权国际保护和监督标准时却具有独特的作用。《宣言》的起草者在《宣言》第26条中对教育的目的和各项受教育权的要求的规定对《经济、社会、文化权利国际公约》及《儿童权利公约》等具有本源作用,《宣言》通过后缔结的国际公约在对受教育权的规定方面主要是以《宣言》第26条为蓝本,在其主要方面均未超过《宣言》起草者和《宣言》通过时所涉及范围。因此,弄清起草者的原意和初衷、对草案两次讨论各方面的修改意见和《宣言》通过时对各方修正案的采纳程度及案文的调整,有助于洞察对受教育权实行国际保护的最初标准。
  根据《世界人权宣言》、《反对教育歧视公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《世界全民教育宣言》及其他有关促进和保护受教育权的国际文件,当代世界各国的教育大致分为初等教育、中等教育、高等教育和基本教育,并相应形成了初等教育权、中等教育权、高等教育权和基本教育权。另外,为了在尊重受教育者个体差异基础上有效实现上述权利,上述国际法文件还规定了教育选择权(包括对学校和教育的类型的选择权与教育举办权)。对上述分类的衍生过程,笔者将在各该标准中一并论及。将国际法对受教育权的分类与各国教育实际相比较,我们不难发现,各国现存的学前教育并未规定在重要的国际法文件之中。尽管儿童对社会的态度(如关于种族的态度)往往在学前阶段形成,但《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》均未涉及学前教育。{2}(P45)其实,联合国教科文组织在《儿童权利公约》起草过程中曾试图将学前受教育权写进公约,但最后因遭各国普遍反对而未获成功。[4]本文拟对上述各类受教育权的国际监督标准加以系统探讨。
  二、基本教育权的国际标准
  “基本教育”(fundamental education)一词最早见诸于教科文组织筹备委员会1946年为教科文组织首届大会提交的一项工作规划的建议之中。该建议其中一条便是开展基本教育,并认为这是教科文组织的主要工作之一。筹委员会执行秘书、教科文组织首任总干事朱利安·赫胥黎曾说,当世界上还有半数人不能享受具备读写能力才有的基本自由时,联合国共同力争实现的人类大同和基本公正就是一句空话。
  当1946年教科文组织筹备委员会最初提到“基本教育”时,这个词的含义比较模糊,之所以如此,主要是因为它与当时多数国家称其教育体系中这一层次和部分教育所用的词不一致。[5]1949年教科文组织在其通过的《基本教育:现状与计划》中对基本教育的内容、方式和方法作出了明确的界定。[6]从上述国际文件的规定可知,基本教育权主要是指人们获得学会读和写以及全面参与社会所需要的其他主要技能、知识和价值观教育的权利。[7]
  一系列国际法文件涉及到基本教育权的国际保护标准。这些国际法文件分为两类:一类是国际公约,另一类是国际组织或国际会议通过的国际文件。前者确立了保护基本教育权的“免费”标准,后者确立了“在2000年前文盲减半”的标准。
  (一)免费
  《世界人权宣言》起草委员会对基本教育权的国际监督最初确立了“免费”和“义务”两项标准。起草委员会将关于基本教育“应免费和属义务性质”的报告提交给联合国第三委员会,第三委员会经过审议最后采取了这样的表达:“教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。”上述表达获得了联大的通过。可见,《宣言》的起草者原本希望将“免费”和“义务”作为基本教育权保护的国际监督标准,但在联合国第三委员会审议和大会通过时取消了“义务”标准。对于为什么没有将“义务”当作基本教育权国际监督的标准的原因,至今没有相关的文字和资料可考。本人认为,由于“义务”标准具有强制性,在《世界人权宣言》诞生时国际社会的注意力集中在对初等教育权的保护,基本教育尚未被各国普遍提上议事日程,在此情形下,将发展基本教育作为各国的义务条件不具备,更不能将“义务”作为对各国保护基本教育权的国际监督标准,否则,它将受到各国的普遍反对。
  《经济、社会、文化权利国际公约》第13条第2款第4项没有沿袭《世界人权宣言》有关“免费”的规定,其措词为基本教育“应尽量予以鼓励或加紧办理”。1999年联合国经济、社会、文化委员会第21次会议对《经济、社会、文化权利国际公约》第13条所作的一般评论中没有对上述转变作出解释,也没有对“应尽量予以鼓励或加紧办理”是否包括“免费”问题作出说明。{3}(P215)从严格意义的基本教育即扫盲教育而言,由于各国均视为一项基本国策并拨款予以财政支持,有的国家甚至以群体运动的形式开展,对基本教育实行免费是不成问题的。
  (二)在2000年前文盲率减半
  联合国大会确定1990年为“国际扫盲年”(International Literacy Year)后,联合国及其专门机构主持召开的一系列政府间会议均将20世纪90年代的国际扫盲运动列为议题,会议通过的宣言和行动纲领均将“在2000年前文盲减半”确定为各国在20世纪90年代的基本教育目标。为了迎接国际扫盲年,联合国教科文组织分别于1975年和1987年在波斯波利斯和乌兰巴托召开“国际扫盲年”准备工作国际研讨会。会议发表的《波斯波利斯宣言》和《乌兰巴托宣言》认为,促进扫盲与追求和平和进步密不可分,国际扫盲年应该提供一种动员各国和国际资源的独特机会,国际社会对支持在贫穷国家作出具有坚实基础的扫盲努力,具有一种道德的和伦理的责任。
  1990年3月联合国教科文组织、儿童基金会、开发计划署和世界银行主持召开的宗迪恩世界全民教育大会通过的《满足基本学习需要的行动纲领一实施(世界全民教育宣言)的指导方针》将在2000年将成人文盲率减少至1990年的一半正式确定为各国的扫盲目标。《行动纲领》还强调指出,各国应特别注意妇女扫盲工作,以便明显地减少男女文盲率之间的差别。世界全民教育大会在闭幕会上一致通过的《世界全民教育大会后续活动声明》指出,《满足基本学习需要的行动纲领》可以看作是对“世界大会”后需要进行的主要活动所取得的一种共识,主要的后续活动将在国家一级展开,各国应进行“需要评估”以确定实现目标所需要的资源是什么。
  1990年9月联合国主持召开的世界儿童问题首脑会议通过了《90年代贯彻儿童的生存、保护和发展世界宣言的行动计划》。《行动计划》确立了各国在20世纪90年代有关儿童、生存、保护和发展的22项目标,“将(由各国自己确定的适当年龄组)成人文盲率至少降低到1990年一半的水平,尤其重视妇女扫盲”便是其中之一。{4}(P64)
  1993年12月九个人口大国全民教育首脑会议在印度首都新德里召开。[8]会议通过《德里宣言》(The Delhi Declaration)呼请国际社会与与会的九个人口大国一起重申对全民教育目标的承诺,并一起加倍努力在2000年前或尽早实现上述目标。《宣言》最后声明:“本《宣言》在1993年12月16日新德里获得一致通过,作为我们的保证和承诺的证明,我们在这一《宣言》上签名。”九个人口大国全民教育大会通过的《行动纲领》还对基本教育的行动指南、教育计划及内外合作作出了规定,并强调视基础教育为最优先项目。1993年12月召开的九个人口大国全民教育首脑会议对所作出的上述承诺对全球20世纪90年代将文盲减少一半具有决定性作用。[9]
感觉黑人都特别团结

  1995年3月,联合国社会发展问题世界首脑会议通过的《哥本哈根世界社会发展问题首脑会议行动纲领》重申了对“基本的人生需要”之基本教育的承诺:到2000年,成人文盲率一由各国决定适当的年龄组至少减至1990年的一半,并将重点放在妇女和识字方面。另外,1995年9月北京召开的联合国第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》将消灭妇女文盲现象作为战略目标,并规定了一系列应采取的行动。[10]
  三、初等教育权的国际标准
  与基本教育权不同,在《世界人权宣言》通过之时,大多数国家都对初等教育权具有较为明确的定义,即初等教育权系指获得正规教育的第一阶段或第一级的教育的权利。当时,大多数国家都已经有了某种类型的小学,而且在联合国50多个会员国中大多数会员国已在宪法或其他立法中规定提供一定的免费义务教育,某些国家的义务教育已经超过了小学阶段或小学水平。但是。在宣言的起草过程中,起草者却对“初等教育”和“基本教育”发生过激烈的辩论。[11]
  初等教育长期以来都是国际社会关注的重点和国内社会优先发展的目标。从《世界人权宣言》到《经济、社会、文化权利国际公约》等有关受教育权的联合国大会通过的国际法文件都毫无例外的规定初等教育应该免费,并属义务性质。以《世界全民教育宣言一满足基本学习需要》为代表的联合国各专门机构主持召开的国际会议形成的宣言和行动纲领为全球初等教育确立了另一项标准,即在2000年前应使至少80%的儿童完成初等教育。
  (一)免费
  《世界人权宣言》的起草人卡森教授在《宣言》草案第一稿中对初等教育的“免费”措辞为:“初等教育对儿童应属义务性质,社区应为此类教育开办适当而且是免费的学校。”{5}卡森教授在他的《宣言》草案第二段中将上述行文改为“初等教育应当是免费的和义务性的。”{6}《宣言》起草委员会对卡森教授的上述草案行文进行了激烈的辩论,辩论的焦点是初等教育如果不是免费的,那它就不应当是义务性的。反之,如果初等教育应属义务性质,那么,它应免费便是顺理成章的事了。起草委员会最后将辩论的重点放在初等教育是否应属义务性质上,对此,笔者将在以下有关“义务性”标准部分详细加以介绍,不再赘述。由于初等教育的义务性最终得到起草委员会的承认,初等教育的免费便不成问题,并得到了联合国第三委员会及各国的普遍承认。
  确认初等教育应予免费并予以保护的国际法文件主要有:《经济、社会、文化权利国际公约》第13条第1款第1项;《儿童权利公约》第28条第1款第1项;《美洲人权公约:补充议定书》第13条第3款第1项。上述国际法文件直接确认初等教育应予免费。间接确认初等教育应予免费的国际法文件主要有:《世界全民教育宣言一满足基本学习需要》序言;《儿童的生存、保护和发展世界宣言》第20条第1款;九个人口大国全民教育首脑会议《德里宣言》第2条第1款;《哥本哈根社会发展问题宣言》第29条第6款第3项。
  (二)义务性
  初等教育是否应属义务性质在《世界人权宣言》起草过程中得到了广泛的辩论。卡森教授在其《宣言》草案第一、二段中均认为初等教育应属义务性质,但起草委员会在第三次会议上讨论卡森教授提出的草案时对“义务性的”一词产生了疑虑。卡森教授曾主动解释说:这个词的“意思应当理解为任何人(或是国家或是家庭)都不得阻挠儿童接受初等教育”。{7}他补充说“这里绝不意味着强制”。而帕夫洛先生(苏维埃社会主义共和国联盟)认为:“义务性的”一词所含的“义务”适用于社会和国家:“(‘义务性的’一词)所含的概念与受教育权的概念有密切联系。它要求社会的义务与每个人免费接受教育的机会并确保任何人都不被剥夺这种机会。”{7}然而,阿兹库勒先生(黎巴嫩)则认为:“义务的概念与有关权利的说法是矛盾的。”{7}梅赫塔女士表达了同样的看法。委员会的另外一些委员认为,问题在于国家的作用。例如,威尔逊先生(联合王国)就认为,“在《宣言草案》中使用‘义务性的’一词是危险的,因为这很可能被理解为接受国家教育的概念”。{7}另一方面,在勒巴尔先生看来,“(‘义务性的’一词)并不意味着国家对教育实行垄断,也不妨碍家长按自己的愿望为子女选择教育的权利”。{7}委员会在这个问题上的两种意见势均力敌。要求删除“义务性的”一词的议案,经表决,以8票反对,7票赞成这样非常接近的票数否决。后来,在“讨论家庭为儿童选择就读学校的权利”的过程中,上述问题再度被提出,罗斯福夫人以主席的身份发言说:“在她看来,委员会委员们普遍认为,采用‘义务性的’一词绝不会引起对那项‘权利’的怀疑。”{7}
  《世界人权宣言》对初等教育义务性的定性对全球初等教育的迅猛发展产生了决定性作用。这一定性意味着,所有的家长应该让其儿童接受初等教育,各国政府应该为儿童接受初等教育创造条件,而所有儿童应该自觉接受初等教育。由于初等教育是人们接受更高级教育的基础,将初等教育确定为义务教育对全面推动全球教育的发展和提高全球教育的发展水平具有举足轻重的作用。《世界人权宣言》发表以后,《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》均明确规定初等教育应属义务性质,世界各国也相继制定了各自的义务教育法,并几乎毫不例外地将义务教育落实到初等教育阶段。
  (三)在2000年前普及初等教育,使至少80%的儿童完成初等教育
  在2000年前使至少80%的儿童完成初等教育的目标最初是由1990年3月在宗迪恩世界全民教育大会确立的。大会通过的《满足基本学习需要的行动纲领一实施(世界全民教育宣言)的指导方针》第8条规定:到2000年普及并完成初等教育(或任何被认为是“基础”的更高层次的教育);提高学习成绩,使商定的适当年龄组的百分比(如14岁年龄组的80%)达到或超过规定的必要学习成绩的水平。半年后即1990年9月在联合国总部召开的世界儿童问题首脑会议对上述目标立即予以确认和支持,会议通过的《90年代贯彻儿童的生存、保护和发展世界宣言的行动纲领》第5条第5款规定:在2000年前普及基础教育并使至少80%的小学学龄儿童完成初等教育。《行动纲领》为国际社会达此目标规定了国家一级和国际一级应采取的具体行动。
  1993年12月在新德里召开的九个人口大国全民教育首脑会议发表的《德里宣言》宣布:“1.我们,世界上九个发展中人口大国的领导人,在此重申我们的承诺:我们将以最大的热情和决心去实现世界全民教育大会和世界儿童问题首脑会议所提出的目标,通过普及初等教育和扩大儿童、青年和成人的学习机会来满足本国人民的基本学习需要。我们充分意识到,我们九个国家拥有世界一半以上的人口,我们的努力能否取得成功对实现全民教育这一全球目标至关重要。2.我们承认,受教育权是《世界人权宣言》及我们各国宪法和法律所承诺的一种权利。只有保护本国全体人民受到教育,我们九国的抱负和发展目标才能得到实现。”{4}(P109)
  1995年9月在北京召开的第四次世界妇女大会讨论了女孩的初等教育问题。会议通过的《行动纲领一妇女的教育和培训》第8条第2款规定:“到2000年普及女孩的初等教育并争取确保在完成初等教育方面两性平等。”
  国际社会在上述《宣言》或《行动纲领》中承诺在2000年前普及初等教育并使至少80%的儿童完成初等教育是全球儿童的福音。1989年11月联大通过的《儿童权利公约》规定“实现全面的免费义务初等教育”,“全面”可以理解为“普及”,但公约未作出实现全面的初等教育的最后期限。鉴此,我们可以认为,国际社会在上述《宣言》和《行动纲领》中的承诺是履行《儿童权利公约》实现全面初等教育义务的具体表现。
  四、中等教育权的国际标准
  从《世界人权宣言》起草和通过的情况来看,中等教育在当时并未引起足够的重视,《宣言》只是通过“技术和职业技术教育”间接提及中等教育。究其原因,这是中等教育在当时不够发达所致。[12]在20世纪40年代未,即使在较为发达的国家,人们对社会教育的需求的一般看法是,绝大多数人应当接受“初等教育”,只有少数人可以继续接受中等和高等教育。当时中等教育的基本任务是为学生上大学或接受同等程度的教育做准备。因此,在《宣言》起草时国际社会倾向于将“初等和基本阶段”以后的教育泛指为“高等教育”。{8}(P57)
  首次提出“中等教育”的国际法文件是《取缔教育歧视公约》。《公约》第4条第1款规定,“使各种形式的中等教育普通设立,并对一切人开放”。之后,《经济、社会、文化权利国际公约》对中等教育权作出了更为详尽的规定。《公约》第13条第2款第2项规定:“各种中等教育,包括技术及职业中等教育在内,应以一切适当方法,特别应逐渐采行免费教育制度,普遍设立,庶使人人均有接受机会。”《儿童权利公约》使“中等教育权”的内涵更为完整。《公约》第28条第1款第2项规定:“鼓励发展不同形式的中等教育,包括普通和职业技术教育,使所有儿童均能享有和接受这种教育,并采取适当措施,诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴。”鉴于现在世界各国都在试图建立立体的、全民的和终身的教育体系,中等教育权应该是指获得初步的职业技术教育或进入高等教育接受系统教育的权利。从现存的国际人权法文件来看,促进和保护中等教育权的国际标准主要有如下三项:
  (一)普遍设立
  《世界人权宣言》对中等教育本身及中等教育的类型和各国在发展中等教育方面的义务等均无成熟的思考,所以未能对中等教育作出全面的规定,但《宣言》倡导各国发展职业和技术教育,并要求“普遍设立”。最早正式规定中等教育权的《取缔教育歧视公约》要求缔约国开展各种形式的中等教育,并使中等教育“普遍化”。《公约》在中等教育权的规定方面比《宣言》进了一大步,这不但表现为首次在国际人权法中提出了“中等教育”这一概念,而且拓宽了中等教育发展的形式,即“各种形式”,而为使中等教育“普遍化”,各国

  ······开弓没有回头箭

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}梁启超.学校余论(A).戊戌变法(第一册)(C).北京:国光出版社,1953.

{2}Douglas Hodgson,The Hunan Rights to Education,Dartmouth Publishing Company Limited,1985.

{3}Otto Malmgren,International Human Rights Documents—a Compilation of United Nations Conventions,Optional Protocals, Greneral Comments and General Recommendations,the Norweigian Institute of Human Rights,2002.

{4}赵中建.教育的使命——面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领(M).北京:教育科学出版社,1996.

{5}E/CN.4/AC.1/W.2/Rev./1.

{6}E/CN.4/21.

{7}E/CN.4/SR.68.

{8}联合国教科文组织.世界教育报告:2000(M).北京:中国对外翻译公司出版社,2001.

{9}E/CN.4/AC.1/SR.14.

{10}E/CN.4/SR.67.

{11}国际人权条约缔约国的义务和权利(J).人权,2002(3).

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