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【期刊名称】 《当代法学》
拓展立法空间:经济特区授权立法若干关系思考
【英文标题】 Expanding the Space for Legislation:Reflections on Issues Regarding Delegated Legislation for Special Economic Zones
【作者】 宋方青【作者单位】 厦门大学
【分类】 特别行政区基本法【中文关键词】 经济特区;授权立法;关系
【英文关键词】 special economic zone;delegated legislation;relationships
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 6【页码】 55
【摘要】

针对人们对中国经济特区授权立法存在意义提出的质疑,通过对经济特区授权立法与上位法、世贸规则、政策、政府及利益团体等若干关系的分析,指出中国经济特区授权立法仍有其存在的意义和价值,问题是经济特区授权立法主体如何在现行立法体制规制范围内,因应时代发展的要求,谋求其发展的空间,使经济特区授权立法更上新台阶。经济特区授权立法主体充分发挥授权立法权特有的优势与功能是解决这些问题的有效途径和措施,而利益制衡机制的设置则是使经济特区授权立法利用自身优势拓展立法空间得以顺利进行的保证。

【英文摘要】

In response to suggestions that the Special Economic Zones in China no longer need to have the delegated legislation,the present article conducts analysis on the relationships between delegated legislation forthe Special Economic Zones and its upper—class laws,between the rule of World Trade Organization(WTO)and policy,and between the government and interested parties.As a result of this analysis,the author points out that there is still a need for delegated legislation for the Special Economic Zones,while the real issue that needs to be addressed is how the delegated legislation bodies in the Special Economic Zones adapt to the changes of our time,expand the space for their development,and thus bring the work of delegated legislation of the Special Economic Zones onto a new stage.The full utilization of these unique privileges and functions by the delegated legislation bodies in the Special Economic Zones is the effective measure to solve these problems,and the installation of cheeks and balances is the necessary step for the smooth implementation of this delegatedlegislation.

【全文】法宝引证码CLI.A.14317    
  中国经济特区授权立法已走过十多个春秋,在这十多年中,中国经济特区授权立法为经济特区经济与法制建设的快速发展发挥着重要的作用。近年来,随着中国加入世贸组织,不少人对经济特区及其立法的存在意义提出了质疑,经济特区授权立法主体如何因应时代发展的要求,在现行立法体制规制的范围内,在国家政策的继续扶持下,谋求其发展空间,使经济特区授权立法更上新台阶,成为当前一项重要的研究课题。本文试图从对经济特区授权立法若干关系的研究中来探讨这些重要问题。
  一、经济特区授权立法与上位法的关系
  一国法的体系是由不同类别不同位阶的法所组成的,不同类别不同位阶的法虽然都有各自立法的范围和效力范围,但下位法不得同上位法相抵触,则是保证法的体系内部协调一致的重要环节。也是保证国家法制统一的必然要求,因此下位法必须遵守上位法的规定也就成为一项公认的立法原则,许多国家都将其在立法中加以规定,我国也不例外。经济特区授权立法在我国立法体制中是属于地方立法的性质,依据我国《立法法》及有关授权决定的规定,宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则都是经济特区授权立法的法的依据,因此经济特区授权立法必须遵守其上位法的规定不仅是法理的要求也是法的要求。不过,由于我国法律赋予了经济特区授权主体立法变通权,[1]因此,经济特区授权立法与上位法的关系,并不是简单的遵守、服从关系,经济特区授权立法可以在遵守宪法的规定及法律和行政法规的基本原则的前提下,对上位法作出变通性的规定,这是经济特区授权立法的特色所在。
  反观我国经济特区授权立法的实践,应当说经济特区授权立法的主体对此是明确的且付诸于行动之中。但长期以来,由于我国法律对于经济特区授权立法权界规定的不明确,经济特区授权立法主体在遵守上位法方面存在两个明显的问题,一是我国《立法法》和有关授权决定都规定经济特区授权立法主体应“遵守宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规”,但对何谓法律和行政法规的基本原则,是必须遵循法律和行政法规冠以“基本原则”的部分内容,还是必须遵循法律、行政法规作为一个整体的基本原则,抑或必须遵循贯穿于法律和行政法规的精神和方针,在立法实践中尚未达成一个统一的认识;二是在我国《立法法》公布实施前有关授权决定对经济特区授权立法的变通权并未作出明确规定,对经济特区授权立法主体是否享有立法变通权人们有不同的看法,而《立法法》虽然明确了经济特区授权立法的变通权,但对立法变通权的权界也未作出明确的规定。这些问题的存在使得经济特区授权立法主体对于可以在什么范围内变通上位法的规定难于把握,因而影响了经济特区立法变通权充分、合法、有效的行使。
  对于我国《立法法》关于经济特区授权立法权界规定存在的问题,笔者在以往撰写的论文中已多次论及。{1}(P126—130)我们一直希望国家立法对经济特区授权立法的权界作出明确的规定,以解决经济特区立法中的种种困惑,但似乎国家仍感条件不成熟,寄希望于通过“在实践中积累经验、统一认识、逐步解决”。因此,现在的问题是在现有法律规定的情况下我们如何来尽量准确地把握经济特区授权立法的权界,并在此基础上将重点放在如何充分地行使立法变通权。
  立法变通权的关键词是变通,对于变通有多种解释,如《现代汉语词典》的解释:所谓变通是指:“依据不同情况,作非原则性的变动。”《辞海》的解释是:“灵活运用、不拘常规”。《易.系辞下》的解释是:“变通者,趣时者也。”笔者认为,立法变通权基本内涵是,享有立法变通权的主体有权根据不同情况、根据时代发展的要求,对上位法进行一定范围的突破。应当说,突破是享有立法变通权的主体应有的权力。由于我国《立法法》对经济特区立法变通权的权限范围未作出规定,这使得经济特区授权立法主体在行使此项权力时,缺乏一个可操作的具体规则,多少带有些盲目性。因此现在需要解决的问题主要是享有立法变通权的主体究竟可以在什么范围内突破上位法的规定。那么,经济特区授权立法主体究竟可以在什么范围内突破上位法的规定呢?我们认为只要弄清楚享有立法变通权的主体不能就哪些事项突破上位法的规定,其可以就哪些事项突破上位法的规定也就比较明确了。根据《立法法》的相关规定,结合我国立法的理论和实践,笔者认为经济特区授权立法不能突破上位法的事项包括:第一是宪法的规定。我国的宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,宪法的各项规定都必须得到全面的遵守和执行。因此,宪法的规定是不能变通的。第二是法律和行政法规的基本原则。一部法律的基本原则是这部法的或某一法律领域的基础或出发点,是其灵魂与核心。它们既可能是一些政策性原则,也可能是一些公理性原则,而不论是政策性原则还是公理性原则,它们往往是以“基本原则”的法律语言在这一部法中表现出来且其基本精神贯穿于整部法律之中。一部法律或某一法律领域作为一个有机整体,正是依靠这些基本原则得以维系和保证。因此,经济特区授权立法对其上位法 法律和行政法规的基本原则是绝对不能作出变通性规定的,否则它将毁坏法律和行政法规的根基,进而导致对整部法律和行政法规的否定。第三,法律和行政法规中的专门规定。法律和行政法规中的专门规定是指法律和行政法规专门就经济特区立法所做的规定,它包括实体的规定和程序的规定。例如有关授权决定和《立法法》中有关经济特区授权立法的规定。由于这些专门规定是经济特区立法的依据和运行规则,如果经济特区授权立法突破这些规定,就等于否认了自己立法的法的依据,破坏了其法定的运作规则,因此,这些规定是不能突破的。除了这些之外上位法的其余部分都属于可以突破并作出变通规定的对象。在以往的立法实践中,由于对立法变通权界把握不准,经济特区授权立法的变通权从整体上讲并未得到充分的行使,有些经济特区授权立法主体甚至或不行使立法变通权或尽量不使用立法变通权。笔者认为,要使经济特区经济的发展得到优先的满足,使经济特区发展更上新台阶,经济特区授权立法主体应高度重视立法变通权并予以充分的行使。
  现在有一种观点认为,经济特区要在制度创新上走在前列,经济特区授权立法就应涉足政治体制方面的问题。笔者认为,经济特区授权立法的重点是经济立法,在经济立法方面利用自身的优势开拓创新。虽然经济特区授权立法必然会涉及到某些行政管理问题,必然会联系到某些行政体制改革的问题,但中国经济特区并不是政治特区,经济特区不能就政治改革进行立法,举凡与经济体制改革、扩大开放有关的一些政治领域如行政方面的事项,经济特区授权立法必须十分慎重,不得突破上位法的规定。
  二、经济特区授权立法与世贸规则的关系
  加入世贸组织对中国法制的影响是深远而全方位的,而其中首要的应当是中国的立法,因为世贸规则对成员规定的权利和义务主要是通过成员的国内立法来实施。非歧视原则和透明度原则是世贸组织及其法律制度的两大基本原则,它们作为分别从实体和程序两方面保障国际贸易平等秩序的两大基本原则,必然对世贸组织成员国的立法提出统一、公正与透明的要求。中国经济特区授权立法作为中国立法体制的重要组成部分,作为拥有特殊立法权的地方立法,必然要受到这些要求的影响,并因此有了更高的要求。近年来,我国经济特区授权立法主体针对加入世贸组织给经济特区立法带来的影响,积极地采取了一系列应对措施,且取得了一定的成效,如有计划有步骤地对不符合世贸规则及我国对外承诺的经济特区法规进行了及时的清理、修改和废止,使现有的经济特区法规与世贸规则及我国的对外承诺尽量趋统一。但由于初人世,人们对世贸规则了解尚不透彻,以致在思想认识上存在一些误区,使得经济特区授权立法从整体上讲较之以往步履缓慢了许多,经济特区立法的精力更多是放在较大市的立法上。笔者深为这种状态所惋惜。我反正不洗碗,我可以做饭
  中国加入世贸组织后,人们思想上最大的误区是认为经济特区及其立法将不再继续存在下去。有人认为“在WTO的诸多规则之中,有一个基本的要求就是普遍的国民待遇,即所有给予国内企业的各种政策待遇,同样要给予外资企业。在这种情况下,如果中国还继续围出一块地,继续搞特殊政策下的经济特区,显然是有违普遍国民待遇原则的。”{2}我们不否认,国民待遇原则是世贸组织的重要基本原则之一,但我们也不能不同时注意到国民待遇原则适用范围的有限性及其诸多例外性规定。而且,从《中国议定书》第2条(B)款第3项来看,[2]世贸组织并不排斥特区经济区的存在以及对特殊经济区内的企业提供优惠安排的做法。所以,笔者认为,在中国加入世贸组织后,中国在经济特区内实施一些特殊的政策并不违背世贸组织的国民待遇原则,经济特区及其立法还是有其存在的合理性和空间的。同时,从世界范围内关于经济特区的实践来看,世贸组织成员大都设有经济特区,当今世界上的1000多个经济特区,其所在国和地区大多是世贸组织的成员。{3}(P3—9)这也从侧面说明,我国加入世贸组织后经济特区仍可继续存在下去。而近年来中国政府对经济特区的继续扶持,更说明经济特区及其立法存在的必要性。因此我们不应再陷于加入世贸组织后经济特区是否还要“特”、到底能“特”多久的讨论之中,而是应当以加入世贸组织为契机,针对加入世贸组织给经济特区立法带来的影响,采取积极的应对措施,以优化经济特区的法律环境,为经济特区在加入世贸组织后继续发挥自身特有的优势提供法律保障。
  笔者曾专文针对加入世贸组织后,贸易制度的统一实施、在经济特区内全面遵守非歧视和国民待遇原则以及立法的透明度要求对中国经济特区所带来的影响,探讨了国家立法和经济特区立法应采取的相应对策。{4}(P465—481)衡量中国经济特区近年来的立法状况,笔者认为至少在以下几个方面还有待于改进:一是在立法的统一方面。贸易制度统一实施的首要要求在于,中国法律、法规及其他措施均应与世贸规则和我国的对外承诺相统一,在这一大前提下,中国的法律、法规及其他措施之间也应保持统一。对于经济特区而言,为达到这两项统一,除了应当对不符合世贸规则和我国对外承诺的法律文件进行清理外,还应当处理好经济特区授权立法与中央立法之间的关系以及经济特区不同形式的立法之间的关系。[3]关于前一项工作,我国的经济特区已经着手进行并已取得了初步的进展;而对于后者,我们所做的工作还有待完善,特别是关于职权立法与授权立法之间的关系还有待于进一步理清。二是在立

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}宋方青.论中国经济特区立法的新格局——兼评《立法法》有关经济特区立法的规定(J).现代法学,2000,(6).

{2}贺军.人世后,经济特区向何处去(EB/OL)http://www.chinanews.corn.cn/2001—12—14.

{3}徐民、邓和军、杨洁.WTO机制下的中国经济特区(J).海南大学学报(人文社会科学版),2000,(2).

{4}宋方青,吴姝君.人世对中国经济特区立法的影响及应对(J).立法研究,2002,(3).

{5}李鹏.努力把经济特区办得更好——在经济特区工作会议上的讲话(N).厦门日报,1996—4—6(1).

{6}葛洪.全面建设小康社会与经济特区的新使命(EB/OL).http://www.szass.net.2003—10—20.

{7}朱志宏.立法论(M).台湾:三民书局印行,1995.

{8}周旺生.立法学(M).北京:法律出版社,2000.来自北大法宝

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