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【期刊名称】 《法学评论》
五十年法治建设的教训与经验
【英文标题】 Experiences and Lessons of China's 50 Years of Activities on the Rule of Law
【作者】 安群李浩【作者单位】 安徽省行政学院
【分类】 中国法制史【中文关键词】 五十年法治建设 历史教训 成功经验
【期刊年份】 2000年【期号】 1
【页码】 42
【摘要】

本文将新中国五十年法治建设划分为初创时期、严重挫折时期和重建与快速发展时期三个阶段,回顾了新中国法治建设的曲折历程。在此基础上,分析了法治建设的教训与经验。文章认为:我国法治建设的主要教训是:强调领袖个人权威而否定法律权威;将法律从属于当时的政治,用政治概念、政治标准取代法律概念、法律标准;重国家而轻个人、重义务而轻权利;重实体而轻程序。我国法治建设的基本经验是:党与党和国家领导人高度重视法治建设;市场经济与民主政治的发展为法治奠定了基础;重视法律的控权作用,以权力制约权力;重视程序在法治建设中的作用;注重对公民权利的保护和提高公民的法律意识。文章最后指出:毛泽东同志当年设想的跳出“周期率”的思路——“人民监督政府,人人起来负责”,只有在国家实行法治和人民具有较高的法律意识的条件下才能够实现。当代中国通过实行依法治国,终于找到了跳出“周期率”的正确方法。

【全文】法宝引证码CLI.A.123817    
  一、曲折的五十年
  新中国的法治建设已走过了50年的历程。回眸这50年,可以说我国的法治建设走的是一条饱经磨难,曲折坎坷的道路。我国的法治建设大致可分为以下三个时期:
  (一)初创时期(1949—1956)
  从新中国成立前夕到1956年,是我国法治建设的初创时期。国民党政权的垮台意味着旧政权制定的法律、法规寿终正寝。为了填补旧法制被废除而留下的巨大法律真空,新生的人民共和国急需创建自己的法律制度。在这一时期,围绕着巩固新生政权、土地改革、恢复国民经济,进行社会主义改革等任务,我国相继制定了一批重要的法律和法规。如1949年9月在北京召开的中国人民政治协商会议第一次会议代行全国人民代表大会的职权,制定了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,并通过了《中央人民政府组织法》。1954年,全国人民代表大会制定了新中国历史上第一部宪法,并制定了《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律。
  在这一时期,我国虽然相继制定了一批重要的法律、法规,法治建设取得了一定的成绩,但仍有相当大的局限性。这主要表现在:(1)许多重要的法律仍处于空白状态,社会生活的许多方面主要靠党的政策来调整,如刑法、民法、诉讼法这些任何法治国家必备的法律在当时尚未制定。(2)法治建设未受到应有的重视,干部与群众的法治观念相当淡薄。新中国成立后,虽然董必武等党内外的有识之士大声呼吁要依法办事,但多数党的领导干部、党员和普通群众都未意识到依法治国的必要性和重要性,在实际工作中,仍习惯于按政策办事,按上级领导的指示办事,即使政策和上级的指示不符合法律的规定。
  (二)严重挫折时期(1957—1978)
  在这一时期,新中国的法治建设先处于长期停滞状态,继而又受到毁灭性的破坏。这具体表现为:
  首先,法律虚无主义占主导地位。1957年反右运动后,党的指导思想愈来愈左,伴随着左的思想和路线而来的,是法律虚无主义的盛行和对法治的普遍蔑视。
  其次,立法工作基本上处于停滞状态。从1957年至1976年,在长达20年的时间内,享有最高立法权的全国人民代表大会仅通过了一部法律性文件——《1958年到1967年全国农业发展纲要》和一部存在着严重错误的宪法——1975年宪法
  再次,人民代表大会制度陷于瘫痪。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。然而,在这一时期内,全国人民代表大会从任期到开会均处于不正常状态。按照1954年宪法的规定,每届全国人大任期为4年,但第一届人大的任期就延长了半年多,第二届全国人大的任期达6年零7个月(1959年4月——1964年12月),第三届人大的任期长达10年之久(1964年12月——1975年1月)。宪法规定全国人大每年应举行一次代表大会,但第三届全国人大在长达10年的任期内仅开过一次会议。[1]
  第四,司法机关被合并或取消。“徒法不足以自行”,法律的实施离不开建制完备的司法机关。司法机关的命运是同法治的命运休戚与共的,当法治受到轻慢和破坏时,司法机关也难逃其厄运。过去,我国的司法机关是由公、检、法三机关组成的,自1958年开始,三机关开始了自下而上的合并,在地市,公、检、法三机关合并后组成公安政法部,在中央,三机关合署办公,1960年检察机关被并入公安部,到了1969年,检察机关干脆被取消。到了文化大革命时期,公、检、法终于被彻底“砸烂”。
  第五,公民的权利受到严重侵害和践踏。在现代国家中,公民的权利是由法律赋予的,也是受法律保护的。我国1954年宪法虽然赋予公民广泛的权利和自由,但由于后来立法停滞,未制定相应的法律来落实这些权利,也未建立独立的司法制度来保障这些权利,许多权利形同虚设,成了写在纸上的权利。例如,1954年宪法中虽然规定了公民享有言论、出版等自由,规定了公民的人身自由和人格尊严不受侵犯,但在扩大化了的反右运动中,大批知识分子却因为行使言论自由权而以言获罪,失去了人身自由和人格尊严。到了文化大革命时期,对公民自由和权利的践踏更到了无以复加的地步,抄家、游行、坐“喷气式”、剪“阴阳头”等严重侵犯人权的行为均被视为革命小将和革命群众的正当行为而受到鼓励。
  (三)重建和快速发展时期
  1978年底,党召开了十一届三中全会。三中全会后,新中国真正开始走向法治。当代中国选择法治,既是出于对文化大革命惨痛教训的反思,又是出于实现现代化的迫切要求。因为从根本上说,现代化与法治化是正相关关系,经济的现代化离不开社会的法治化,现代化经济需要法治来支撑和保障。从经济体制方面说,经济的现代化与市场化有密切关系,而现代市场经济与法制之间又存在着不可分割的联系,市场经济必然会对法治提出要求。因此,当党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制后,我国的法治建设进入了快速发展时期。
  这一时期法治建设的主要特点是:
  1.立法发展迅速
  1979年7月1日,五届人大二次会议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》、《选举法》等七部法律,并由此揭开了新时期大规模立法的序幕,在此后的20年间,全国人大及其常委会共制定了法律和关于法律问题的决议350多部(件),国务院颁布了800多部行政法规,平均每近20天制定一部新法律,每不到10天出台一部行政法规。这在新中国的立法史上是前所未有的。立法的高速发展,迅速地改变了我国过去无法可依的状态,为走向法治奠定了基础。
  2.人民代表大会制度逐步完善。在这一时期,我国的人民代表大会制度平稳发展,逐步完善。首先,全国人大及其常委会会议正常举行,做到了每年开一次代表大会,每2个月开一次常委会,每届的任期均为5年,严格遵守宪法的规定。其次,与人民代表大会制度有关的法律逐步完善,如相继制定了选举法、代表法,全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则,全国人大常委会委员长议事规则,全国人大常委会组成人员守则等。再次,人大的作用得到了进一步发挥,人大及其常委会除完成繁重的立法任务外,在执法检查、法律监督等方面也发挥了重要的作用。
  3.司法机关得到重建和加强,我国的检察机关是1978年开始重建的,到1997年,全国已有各类检察院3846个,检察人员209824名。我国的法院建设也发展迅速,到1997年,全国已有各类法院3556个,法院工作人员28万余人,其中法官17万余人。法院的受案范围不断拓宽,从原来的刑事、民事案件扩展到经济、行政、海事案件,受案的数量不断增多,从1978年的44万余件增长到1997年的528万余件,平均每年递增13.88%。[2]
  4.行政法制不断加强,依法行政的水平逐步提高。在走向法治的过程中,我国政府的法制工作不断得到加强。政府的法制工作包括行政立法、行政执法和行政监督三个方面。行政立法的成绩最为突出,到1998年3月1日,全国人大及其常委会制定了233件法律,其中国务院提请审议通过的达170多件,国务院发布和批准的行政法规有795件;在地方人大及其常委会制定的8000多件地方性法规中,有80%是由地方人民政府提请审议通过的。此外,国务院各部门和地方人民政府还制定了5000多件行政规章。行政执法也有了较大进展,各级政府适应法治化的要求,不断提高行政执法人员的素质及行政执法的方式、改善行政执法的状况。例如,为了使行政执法活动与执法机关的利益脱钩,国务院依据《行政处罚法》的规定,于1997年制定了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。行政监督工作也取得了相当大的成绩,通过改善和加强行政监察、行政复议和审计工作,行政机关内部的监督制约机制得到了完善和强化。
  二、五十年法治建设的主要教训
  新中国的法治建设曾长时期遭受过严重挫折,从挫折中,可以归纳出如下主要教训:
  (一)强调领袖个人权威而否定法律权威
  79年以前的新中国之所以始终未能走上法治之路,一味崇尚领袖个人权威而否定法律权威是其重要原因之一。一个国家、一个政党,适当地宣传、树立领袖的权威是必要的,它有助于增强党和国家的凝聚力,但过份推崇和依赖领袖的权威,把领袖个人作为国家的核心和灵魂,把领袖个人的思想和话语作为人们最高行为准则和判断是非的标准,那么,这个国家即便制定了许多法律也是无济于事的,在领袖的耀眼光芒和巨大权威面前,法律必然显得暗淡无光,处于无足轻重的边际地位。过份依赖领袖权威的社会只能是人治社会而不是法治社会,而人治是很容易滑向专制的,诚如启蒙时期的思想家卢梭所指出:如果一个人可以不接受法律的统治,那么,其他人随时都有可能受到这个人的统治。[3]中国的当代史再一次验证了卢梭的这一发现,崇拜领袖的个人权威终于将中国引入了灾难性的“文化大革命”,使中华民族遭受了10年浩劫。
  这一惨痛的历史教训是我们应当永远记取的。
  (二)将法律从属于当时的政治,用政治概念、政治标准取代法律概念、法律标准政治是运用权力管理公共事务,政治与法律同属于上层建筑,两者之间有着十分紧密的联系。但是,它们毕竟不是完全同质化的事务,政治和法律各有自己的性质和特征,各有自己的运行规律。
  将法律作为政治的附属物,用政治概念诠释法律概念,用政治标准取代法律标准,是使我国法治建设遭受严重挫折的又一重要原因。
  新中国成立后,政治长时期被解释为阶级斗争,讲政治就是讲阶级斗争,突出政治就是突出阶级斗争。法律被要求服务于政治。所以,法律长时期地被简单地解释为统治阶级的意志,被作为统治阶级实行专政的工具,被紧紧地捆绑在阶级斗争的战车上。[4]
  将法律作为专政的工具必然要求法律充分发挥打击敌人的功能。敌人是与人民相对称的概念。人民和敌人是政治概念而不是法律概念,在政治斗争中,运用这组概念去鉴别敌友、划分阵营、判断形势是完全必要的,但是,运用这组概念处理法律事务,用它们来判断一个人的行为是否构成犯罪,处以什么样的刑罚,问题马上就产生了。运用这组政治概念去划分敌友时,常常是从一个人的思想和言论,以一个人拥护的路线,作为主要的鉴别标准的,而法律的适用是要严格地以人们的行为作为标准的。因而,用政治标准取代法律标准,扩大打击的范围是势所难免的,建国以来发生的许多冤、假、错案,大多与此有关。
  (三)重国家而轻个人、重义务而轻权利
我我我什么都没做

  重国家轻个人是指在处理国家与个人关系时以国家为本位,片面强调、突出国家的利益而轻视乃至否定个人的利益、个人的合理要求。要求个人利益无条件服从国家利益便是其一般表现。
  其实,这种国家本位主义的观念是似是而非的。首先,它不符合马克思主义的国家观。恩格斯在总结巴黎公社的经验时,曾强调指出:“国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害,胜利了的无产阶级也将同公社一样,不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面”[5]其次,它与法治的基本原理相抵触。法治理论认为,国家权力从本源上来源于个人,社会上的个人之所以成立国家,是要国家保护自己的生命、自由和财产,因而国家应当服务于个人而不是个人应无条件地服从于国家。国家权力归根结底是由公职人员行使的,公职人员在行使权力时难免带有自己的政策偏好,甚至会

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【注释】                                                                                                     
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