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【期刊名称】 《西部法学评论》
检察机关刑事强制措施监督机制研究
【作者】 刘坤【作者单位】 天津市南开区人民检察院
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 刑事强制措施;监督方式;创新
【文章编码】 1674-3687(2011)02-0107-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 2
【页码】 107
【摘要】

刑事强制措施是一项关乎犯罪嫌疑人基本权利的制度,但是实践中,滥用刑事强制措施的现象层出不穷。究其原因,很大程度上取决于监督机制的缺失。而检察机关作为国家的法律监督机关,在刑事强制措施的监督方面,更应该发挥作用。因此,本文从刑事强制措施的比较法对比及监督机制理论基础、刑事强制措施的问题及原因、现有的监督手段及完善措施等几个方面来研究和完善刑事强制措施监督体系,力求构建一套更为合理的监督机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1154401    
  一、刑事强制措施的理论基础
  (一)刑事强制措施的比较阐述
  刑事强制措施是世界各国刑事立法中普遍确认的一项制度,但是由于各国的历史传统、政治体制、法律观念和价值取向不同,其在种类的设定、制度的设置上都有所不同。
  在德国,刑事强制措施是与公民基本权利密切相关的,基于公民的基本权利不得任意侵犯的理论,在刑事诉讼法中,所有可能剥夺或限制公民基本权利的行为都是强制措施。在内容上,主要包括对人的强制措施和对物的强制措施和对隐私权的强制措施。在我国台湾地区,刑事处分(即刑事强制措施)乃是国家机关追诉犯罪时为保全被告或搜集、保全证据而对受处分人施加的强制处分。在日本,理论上区分二者的标准大致有三种,即“意思说”、“有形力说”、“权利侵害说”三种观点。{1}由此可见,刑事强制措施的立法原意一般分为两种:一种是基于对受处分人权利的保护,从而设定详尽的刑事强制措施规则;另一种是基于对诉讼的保障;无论哪种,究其本质都是对公民权利的侵犯。
  我国的一般理论认为,刑事诉讼中的强制措施,是指公安机关、人民检察院和人民法院为了保证诉讼的顺利进行,依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行限制或者剥夺的各种强制性方法。{2}同时,我国自1979年制定刑事诉讼法以来,刑事强制措施都是对人身强制措施的规定,而不涉及财产权利,因此,我国刑事强制措施的概念一般界定在限制或者剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,而不包括对物的强制处分。本文中,笔者亦采取这种观点,只研究检察机关对人身自由强制措施的监督。
  除此之外,我国的刑事强制措施并不是一种惩戒性措施,而是一种预防性措施,其目的是为了保障诉讼的顺利进行。因此,采取刑事强制措施的界限应当界定在只要能保障诉讼顺利进行即可,也就是说,如果不影响诉讼的进行,就无需采取强制措施,同时根据犯罪嫌疑人的主观恶性及危及诉讼的程度采取相适应的强制措施,而不能没有界限滥用强制措施。实践中,认为有犯罪就必须有强制措施的观点是不正确的。
  (二)刑事强制措施监督机制与我国的法律依据
  强制措施是一把双刃剑,一方面它能够保障诉讼的顺利进行,同时,它的出现又可能对公民的人身权利构成侵犯,因此,保障强制措施合法、合理、适度的行使,即是一个深刻的理论问题,又是一个重要的实践问题。我国目前,强制措施的滥用严重阻碍了我国法治的进程,究其原因,一个重要方面就是监督机制的落后。“一切有权力的人都容易滥用权力”,必要的监督才是解决问题的关键。刑事强制措施监督机制的提出主要基于以下两个原则:
  1.权力制衡理念。基于防止权力的滥用,西方国家一直奉行分权制约的原则,主张三权分立,我国的体制与西方不同,采取的是“分工制约”和“监督制约”的方式。根据《宪法》第126条和127条,人民法院和人民检察院分别独立行使审判权和检察权。我国《刑事诉讼法》第7条规定,人民法院和人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责、互相配合、互相制约,以保证准确有效地执行法律。同时,第3条规定,对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉,由人民检察院负责,审判由人民法院负责。这些法律规定,都体现了我国对强制措施的监督实行分工制约的原则。
  在分工制约的同时,宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《刑事诉讼法》第8条又重申了这一原则,这些规定明确了中国检察机关的性质,即中国的检察机关是法律监督机关。因此,对于刑事强制措施的监督应当由检察机关进行。
  2.人权保障理念。随着世界法治进程的推进,强制措施的合法性、正当性、适度性备受关注,其体现了人权保障思想的深人人心。2004年宪法修正案第24条增加了国家尊重和保障人权,第37条规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯,任何公民,非经人民检察院批准或决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。这些都体现了国家的人权保障理念。强制性措施本质上是惩罚犯罪和保障人权两者的博弈。
  二、刑事强制措施监督机制存在的问题及原因
  (一)刑事强制措施监督机制存在的问题
  刑事强制措施直接关系当事人的基本权利,且适用范围广、影响大。并且行使刑事强制措施的权力主要集中在侦查机关的手中,更需要外界的监督。但在目前体制中,存在着刑事强制措施的滥用及监督的缺位等一系列问题,综合起来,可以概括为以下两个方面:
  1.检察机关对监督定位存在误区,导致监督失衡。许多地方的检察机关将监督的重点放在实体监督,对于类似刑事强制措施这种更偏向于程序规定的监督重视程度不高,导致刑事强制措施监督缺位。同时,我国尚未建立程序违法即宣布无效的制度,许多程序问题得不到纠正,使检察机关的监督变成一纸空文。
  2.刑事强制措施的滥用。目前,许多地方在对刑事强制措施的运用存在着误区,认为只要是犯罪就应当采取强制措施,殊不知强制措施是为了保证诉讼的顺利进行,是一种预防性措施,并不是惩罚性措施,对于犯罪情节轻微、不采取强制措施也不会危害社会的案件就不应当采取强制措施。侦查机关和检察机关对于强制措施的适用过严,许多地方几乎不考虑逮捕的必要性,就直接作出逮捕决定,并且出于诉讼便利进行的目的,也更倾向于适用逮捕和拘留等剥夺人身自由的强制措施。而取保候审、监视居住等相对人身强制性较弱的措施没有发挥其应有的作用。
  以逮捕为例,公诉部门受理的案件中,有接近80%的是逮捕案件(参见表一、表二),而侦查监督部门受理的提请逮捕案件,最终的审查结果也是只有不到5%做出不批准逮捕的决定(参见表三),并且这其中包含大量因证据欠缺不批准逮捕,待公安机关补充证据后,仍要作出逮捕决定,真正因为情节轻微不批准逮捕的案件少之又少。
  表一 天津市某区检察院逮捕人数一览表

┌──┬────────┬────┬───────┐
  │年份│受理案件全部人数│逮捕人数│占全部人数比例│
  ├──┼────────┼────┼───────┤
  │2006│874       │656   │75. 06%   │
  ├──┼────────┼────┼───────┤
  │2007│758       │572   │75. 46%    │
  ├──┼────────┼────┼───────┤
  │2008│791       │565   │71.43%    │
  ├──┼────────┼────┼───────┤
  │2009│842       │662   │78. 62%    │
  └──┴────────┴────┴───────┘

  表二 逮捕率变化图
  表三 某直辖市刑事强制措施监督工作情况主要数据统计表

┌──┬───────────────────────────────┐
  │年份│审查批捕(公安)                       │
  │  ├───┬────┬─────┬────┬───────────┤
  │  │受理 │批准逮捕│不批准逮捕│纠正漏捕│复议复核       │
  │  │(人)│ (人)│  (人)│ (人)├─────┬─────┤
  │  │   │    │     │    │受理(人)│改变(人)│
  ├──┼───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
  │2006│10907 │10234  │39    │580   │176    │10    │
  ├──┼───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
  │2007│10960 │10513  │36    │409   │134    │2     │
  ├──┼───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
  │2008│11329 │10875  │46    │422   │118    │1     │
  ├──┼───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
  │2009│10605 │10268  │84    │382   │75    │     │
  └──┴───┴────┴─────┴────┴─────┴─────┘
  
  (二)刑事强制措施监督缺位的原因
  尽管法律对检察机关的刑事强制措施监督权作出了诸多规定,但是实践证明,检察机关的刑事强制措施监督工作并不尽如人意,主要源于以下几种原因:
  1.立法不完善,导致监督混乱。根据《中华人民共和国宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这个规定明确了中国检察机关的性质,即中国的检察机关是法律监督机关。但是,宪法的规定只是明确了检察机关的地位及检察院的职能,而其他基本法和部门法对于检察机关如何行使监督权缺乏具体的操作及规定,引发了部分地区因为检察监督权力过大而导致权力滥用,同时,还有更多地区由于法律规定不明确、程序不完整导致监督权缺位。
  2.监督中存在与其他执法部门在办案考核上的冲突,导致监督职责的放弃。目前,全国都在实行量化考核制度,检察机关在法律监督过程中,难免会与其他司法部门在考核上有所冲突。例如,对公安机关的纠正漏捕会影响其考核,实践中,遇到这种情况,多数检察机关就放弃监督,通过沟通、协商乃至联席会议解决问题,但是长此以往,会使检察机关监督权束之高阁,形同虚设。
  3.监督手段滞后,导致监督困难。检察机关对刑事强制措施的监督手段相对落后,目前法律明文规定的只有检察机关的批准逮捕权、纠正漏捕权是专门针对刑事强制措施的,其余的还有检察建议、纠正违法等综合性监督,可以适用于刑事强制措施,真正监督合法、有力的手段寥若晨星。监督方式一般也仅局限在事后监督,没有一个长效的监督体制。因此,急需通过立法手段弥补法律监督的空白,同时,进一步创新监督方式,提高监督水平。
  三、现有强制措施监督的手段及完善措施
  根据我国现行法律的规定,检察机关完全针对刑事强制措施的监督手段只有审查批准逮捕权和纠正漏捕权,对于拘传、取保候审、监视居住等强制措施缺乏明确的监督方式和监督手段,除此之外,法律规定检察机关在发现侦查活动违法时,可以采取检察建议和纠正违法的方式进行监督。因此,目前法律明文规定的刑事强制措施的监督方式只有审查批准逮捕及纠正漏捕、检察建议和纠正违法这三种方式,下面将对这三种方式进行详细论述:
  (一)审查批准逮捕及纠正漏捕
  1.我国审查逮捕及纠正漏捕的现状。我国目前逮捕适用较多,对于公安机关提请批准逮捕的案件,逮捕率达到了95%左右,相较于其他各国,逮捕率是相当高的。就天津某区检察院而言,纠正漏捕这一措施得到比较好的运用,从2006年的39人提高到2009年的84人,据不完全统计,检察机关纠正漏捕后的起诉率达到95%以上,甚至更高。这也说明检察机关的纠正漏捕质量还是比较高的,同时发挥了良好的监督作用。
  2.纠正漏捕存在的困难。第一,发现纠正漏捕线索困难。实践中,纠正漏捕一般是由被害人或者其他控告人向人民检察院提出后,人民检察院才能进行进一步审查,对于那些没有被害人或相关控告人的案件,人民检察院只能通过审查案卷得知。但是实践中,提请批准逮捕的案卷相对简单,证据不充分,发现漏捕现象的难度较大。第二,人民检察院纠正漏捕案件,公安机关怠于行使职责。实践中,对于人民检察院建议提请批准逮捕的案件,公安机关一般都不提请,由检察机关直接作出逮捕决定。逮捕后,公安机关不积极履行职责,不积极查找证据,导致许多纠正漏捕的案件在证据上具有一定缺陷,甚至证据不足,无法起诉。
  3.制定纠正漏捕案件侦查工作方案。鉴于以上问题,应当作如下的立法完善:要求公安机关对纠正漏捕案件制定侦查工作方案。鉴于公安机关怠于行使纠正漏捕案件的侦查权,应当对立法进行完善,要求公安对纠正漏捕的案件,在检察机关作出逮捕决定后十日之内制定侦查工作方案,报人民检察院审查备案,并由人民检察院监督其执行侦查工作方案。公安机关制定侦查工作方案应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第165条的规定,应当包括以下内容:(1)对案情的初步分析和判断,包括对线索来源可靠程度和涉嫌范围的测定;(2)侦查方向和侦查范围;(3)为查明案情需要采取的措施;(4)侦查力量的组织和分工;(5)需要有关方面配合的各个环节如何紧密衔接;(6)侦查所必须遵循的制度和规定;(7)如属预谋犯罪案件,还应当提出制止现行破坏和防止造成损失的措施。
  (二)检察建议
  1.检察建议的现状。2007-2008年度,天津市某基层检察院共发出检察建议38份,收到回复34份,占发出检察建议总数的89. 47%。从检察建议的对象看,主要是公司、企事业等单位,向该类单位发出的检察建议共24份,占两年来该检察院发出检察建议总数的63. 1600,发往各机关部门的检察建议共14份,占检察建议总数的36. 84%。其中,针对公安机关在侦查活动中的违法行为,发出检察建议3份,占检察建议总数的7.89%,针对法院民事判决中的错误,发出检察建议1份,占检察建议总数的2.63%。{3}
  表四 检察建议发送数量及百分比

┌────────┬─────────┬────┬────┐
  │公司、企事业单位│除公安、法院外机关│发往公安│发往法院│
  ├────────┼─────────┼────┼────┤
  │24. 63     │10.26%      │3.800  │1.2%  │
  └────────┴─────────┴────┴────┘

  根据以上数据及表四,不难发现,虽然检察机关不断运用检察建议手段,但是其中针对公安机关违法活动的检察建议屈指可数,其中针对强制措施的检察建议更是寥寥无几。因此,检察建议在刑事强制措施监督方面的作用还有待进一步发挥。同时,如何完善检察建议,使其在检察监督方面发挥更好的作用,提高检察机关的监督水平,是一个亟待解决的问题。
  2.检察建议存在的缺陷及完善措施。首先,检察建议法律地位不明确。我国现行法律仅赋予了检察机关检察建议权,却没有明确其法律地位。高检院通过下发司法解释的形式对检察建议做出了一些概括性规定,但检察建议作为检察机关法律监督的重要形式,不仅要在检察机关内部建立检察建议机制从而增强其适用力度,更要通过立法明确检察建议的法律地位,使检察建议得到被监督对象的广泛和一致认同,从而增强检察建议的权威性。其次,检察建议效力不明确。我国立法尚未对检察建议的效力做出完整规定,导致实践中许多接到检察建议的机关对检察建议置之不理。因此,笔者建议,在立法上应明确检察建议的效力,法律应当设定:对于检察机关发出的检察建议,被建议的机关或单位必须认真对待,做出

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}莘新民,闵肖立,何文彬.论刑事强制措施监督机制的反思与重构[EB/OL]. [2009-12-16]http://www.huzhounx.jcy.gov. cn/.

{2}陈光中.刑事诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005:220.

{3}张新.对完善检察建议立法的实证思考[M]//服务大局与法律监督能力建设研究.天津:天津人民出版社,2010.

{4}程味秋.外国刑事诉讼法概论[M].北京:中国政法大学出版社,1994:26.

{5}种松志.中国刑事审前程序制度构建[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009:233.

{6}樊崇义.刑事诉讼法实施问题与对策研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2002:329.

{7}陈光中.外国刑事诉讼程序比较研究[M].北京:法律出版社,1988:104 -140.

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