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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》的理解与适用
【作者】 孙佑海吴兆祥孙茜【作者单位】 最高人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2011年
【期号】 5【页码】 32
【全文】法宝引证码CLI.A.1168086    
  《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》(以下简称《批复》),于2010年12月16日由最高人民法院审判委员会第1506次会议通过,2010年12月29日公布,自2010年12月31日施行。现对《批复》的内容介绍如下。
  一、制定《批复》的背景
  大力实施科教兴国,优先发展教育事业,建设人力资源强国,是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。1982年宪法第十九条第四款规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,第一次以宪法的形式确立了民办学校的合法地位。此后,国家先后出台义务教育法、《中国教育改革和发展纲要》等一系列法律法规和政策,支持和鼓励民办教育事业发展,民办学校数量迅猛增加。截至2009年底,全国共有各级民办学校(教育机构)10.65万所,各类学历教育在校生达3065.39万人,极大地缓解了我国教育资源不足的供需矛盾。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》将民办教育作为我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量,为民办教育的进一步发展带来良好机遇。
  民办教育规模迅速扩大过程中,民办学校之间的竞争越来越激烈。一大批实力强、特色突出的民办学校发展得更加强大,而一些投入资金不足,教育质量不高的民办学校,逐步陷入困境,民办教育市场进入亟需规范的调整发展期。1997年国务院发布《社会力量办学条例》,标志着民办教育开始进入依法办学、依法治理阶段。2003年民办教育促进法实施,明确了民办学校设立、变更和终止,以及组织、活动和监督管理等内容,民办教育的法制建设又上了一个新台阶。
  近年来,法院受理民办学校相关案件数量呈现增长趋势,其中因资不抵债无法继续办学的清算纠纷占有较大比重。民法上的清算程序有两种方式:一是普通清算,适用于非因破产的企业法人解散,由企业自行或主管机关组织清算。二是特别清算,是指企业法人被宣告破产后,由人民法院组织的清算,以及在普通清算过程中,发现可能出现资不抵债情形时,由人民法院组织的清算。
  坚持依法清算,是民办学校有序退出市场的程序保障,也是民办教育事业可持续性发展的重要前提。民办教育促进法第五十八条规定,“民办学校终止时,应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。”该法规定的第一、二种情形属于普通清算,由民办学校或审批机关进行清算;第三种情形属于特别清算,即破产清算,由人民法院组织清算,但对于破产清算的申请主体以及清算程序等问题未作进一步的明确。
  2003年安徽省人大常委会向全国人大常委会法工委请示:一是民办学校因资不抵债无法继续办学的,由哪个机关作出终止决定?是由法院决定还是由审批机关或政府决定?二是法院组织清算的操作程序依据什么规定来进行?全国人大常委会法工委答复,从法律角度说,中学的终止及清算问题涉及对该校性质的认定,如果该中学是个人独资企业,可适用个人独资企业法关于个人独资企业的解散和清算的规定。
  2005年8月广东省高级人民法院向最高人民法院就深圳市宝安区教育局申请华茂学校、建华职院终止清算案请示,最高人民法院答复:“人民法院根据民办教育促进法第五十八条的规定对因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校组织清算时,如果该民办学校不属于企业法人,则可以参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算。其债务清偿顺序应当适用民办教育促进法第五十九条规定。”
  上述两个答复适用范围不尽相同。全国人大常委会法工委的答复适用于未取得法人资格的民办独资学校,最高人民法院的答复适用于不属于企业法人的民办学校。2007年民事诉讼法修订,删除破产还债程序的相关内容,民办学校破产清算的法律适用再次出现困难。2010年5月,贵州省高级人民法院提交《关于遵义县中山中学被终止后人民法院如何受理组织清算的请示》,对民办学校因资不抵债无法继续办学被终止的人民法院如何受理、组织清算问题,向最高人民法院请示。最高人民法院研究室邀请全国人大法工委、教育部、民政部等相关部门召开了座谈会,就相关问题进行讨论研究。鉴于贵州高院所请示的问题具有一定普遍性,尤其在企业破产法实施后,情况发生变化,有必要制定司法解释予以规范。经报最高人民法院院领导审批正式立项后,研究室开展了广泛调研,征求本院相关庭室意见,并与全国人大法工委等部门多次沟通,起草了《批复》,经最高人民法院审判委员会审议通过,发布施行。
  二、民办学校破产清算的适用范围
  民办学校的性质。
  民办学校的性质,决定了民办学校的清算主体和清算程序。民办学校的性质,是指民办学校是否具备法人资格的民事主体地位。由于法律规定不明确,一直颇具争议。根据民办教育促进法第九条规定,民办学校应当具备法人条件。民办教育促进法第三十五条规定,民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。实践中,民办学校大多依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,登记为“民办非企业单位”,对于其法律属性未进行明确。
  民法通则以法人设立的宗旨和所从事的活动性质为标准,将法人区分为企业法人和非企业法人。企业法人是指依法设立的具有法人资格、营利性的经济组织。民办学校不得以营利为目的,因此,民办学校不应成为企业法人。非企业法人指企业法人以外、具有法人资格的组织。非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。民办教育事业属于公益性事业,民办学校具有公益性。教育法第三十一条规定,具备法人条件的学校,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格,学校在民事活动中依法享有民事权利,

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