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【期刊名称】 《法学论坛》
加入世贸组织与政府职能重塑
【英文标题】 Acceding WTO and reestablishing the government functions
【作者】 段毅军【作者单位】 山东省人民政府外事办公室
【分类】 其他【中文关键词】 入世;政府职能;挑战;重塑
【文章编码】 1009—8003(2002)05—0032—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 5
【页码】 32
【摘要】

入世后,我国政府职能面临严峻挑战,除政府法治建设和法治环境建设以及市场机制作用的发挥等方面以外,还具体表现为:对政府行政管理体制的挑战,对政府外经管理能力的挑战,对政府应对全球化冲击能力的挑战,以及在可持续发展方面所面临的挑战。加快政府职能重塑的对策建议是,除加快法制建设,营造良好法律环境和市场环境外,还应努力提高公共服务水平,为经济运行营造良好的社会基础;努力改善投资环境,提高利用外资的规模和水平;强化和完善政府的经济管理职能,维护国家经济安全;努力提升政府的社会管理职能,切实解决好“效率”与“公平”的关系。

【全文】法宝引证码CLI.A.111757    
  导言
  二十多年来的经济、政治体制改革,促进了政府角色和行政管理方式的转变,服务行政、依法行政、有限行政、有效行政,逐渐成为衡量市场经济建设过程中政府是否合格的标准。但是,从总体而言,政府改革越来越显示出步履艰难,机构改革、人员精减、权力重构和职能转变不能同步,现代企业制度的建立、行政审批制度改革等都因为来自行政的障碍和阻力而变调和走形。一些由政府主动推进的改革因为缺乏远见、深度和系统性,治标不治本。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理等社会、政治变革的关键环节上,一系列深层次的矛盾尚没解决。[1]“如果说‘入世’以前,中国行政改革受国内经济体制变迁影响较大的话,那么,在‘入世’以后,中国的行政改革将同时受到外部力量的作用,经济全球化的力量将会通过世界贸易组织这一环节给中国的行政管理带来更全面、更深刻的影响。‘入世’意味着中国行政发展不再是‘内驱型’而将是‘内驱型’和‘外驱型’共同作用下的发展。”在由自主开放转向按既定规则开放,由“内驱型”行政改革转向“内驱型”与“外驱型”政府改革的过程中,政府将不得不面对着开放市场、建立法治以及转变职能和管理方式等适应WTO要求的巨大压力和挑战。可以说,建设与WTO规则相适应的政府行政体制,实现政府职能的转变和重塑,这是政府履行其经济调节、社会管理、公共服务职能,从而达到政府入世的关键。
  一、世贸组织规则与政府职能
  世界贸易组织(以下简称WTO)是当今多边贸易体制的法律基础和组织基础,它规定了成员方的协定义务,以决定各成员方政府如何制订和执行国内贸易法律制度和规章,同时也是各成员方解决争端和发展贸易关系的场所。
  (一)WTO框架下的政府职能
  世界贸易组织对成员方政府有两项基本要求,即开放市场和建立法制。世界贸易组织规则尊重市场经济规律,市场缺陷和市场失灵需要政府弥补和疗治,因而无论市场经济多么发达,市场规则都会为政府留出经济行为的余地,所以WTO既规范政府行为,又承认政府作用的存在。WTO以市场为导向,要求各国资源配置运行机制趋向市场化选择,体现市场主体决策和选择的自主性、政府宏观调控的间接性、经济管理的法制化和经济的开放性。同时现代的市场经济已不再是自由放任的市场经济,而是政府宏观调控起重要作用的市场经济。国际贸易理论从理想到现实的演变证明,政府对自由贸易进行合理管理是必要的,即在不完全竞争和规模经济条件下,通过政府行为,如提高关税,实施出口补贴,分配新型资源,保护国内市场,可以促进本国出口贸易的有效增长,增进本国国民福利,这种20世纪70年代出现的新贸易理论,是当代各国纷纷加强其在国际贸易中的政府行为的理论依据。WTO的基本原则和协议体现了市场经济运行的规律,实现WTO目标的途径是以市场经济为基础,建立和发展贸易自由,相应地决定了WTO框架下政府的职能,首先是市场经济条件下政府的一般职能。美国经济学家萨缪尔森指出:“在一个现代的混合经济中,政府执行的经济职能主要有四种:确立法律体制,决定宏观经济稳定政策,影响资源配置以提高经济效率,建立影响分配收入的方案。”后三个职能就是通常所说的稳定、效率与平等。
  第一,确立法律体制。市场经济条件下,政府既是竞赛规则的制定者,又是解释和强制执行规则的裁判者。通过法定的程序制定规则,明确界定和规范多元化市场主体的权利、义务关系,为市场经济的正常运行提供必要的保障。
  第二,稳定经济。这是政府职能在宏观经济领域的主要实现方式。政府在宏观层面上通过运用各种经济政策,影响和调节社会总供给和总需求,促进经济均衡发展,并在供求不平稳时使经济在尽可能短的时间内以较低的代价,恢复均衡状态。
  第三,资源配置。这是政府经济职能在微观领域的实现方式。市场经济中,主要通过市场价格机制这只‘看不见的手”引导生产要素的合理流动,但只有在完全竞争的市场条件下才能实现资源的最优配置,为此政府以坚持市场机制的基本框架为基础,通过提供公共物品、产业政策调整、立法或行政干预,弥补市场失灵,消除资源配置的效率损失。
  第四,收入分配。政府通过再分配手段。实现收入分配的平等、公正,保持社会稳定。
  (二)政府职能重塑:世贸组织规则的要求如前所述,世界贸易组织对成员方政府的基本要求有两项,即开放市场和建立法制。市场化伴随着法制化,政府职能转变在市场化过程中展开,也必然在法制化进程中实现。从政府法治角度看,世界贸易组织规则对政府职能转变和重塑提出如下要求:
  1.制度化、法制化要求
  《建立世界贸易组织协定》包含29个独立的法律文件,其范围涵盖农业、纺织品及服装、服务、政府采购、原产地规则及知识产权等。此外,还有25个以上的部长宣言、决议、谅解等,从法律法规上确立了世界贸易组织成员的义务与承诺。比如,《建立世界贸易组织协定》第16条规定:“每一成员方应保证其法律、规章和行政程序与附加于本协定的各项协定的义务相一致。”由此对成员政府行政方式提出了法制化、制度化的要求。
  世贸组织设有对成员的贸易政策进行定期审议的机制。它监督各国的贸易政策,促使成员政府行政方式法制化、制度化。它通过对成员政府所制定的法律、法规、政策、措施进行定期的评估,提高其透明度,增进公众的理解,促进成员政府更严格地遵守世贸组织的规则和纪律,履行各国的承诺,从制度上保证了各成员国在符合世贸组织规则的范围内开展活动。
  2.透明化、公开化要求
  透明化、公开化贯穿于多边贸易体制始终,有利于其成员加快各种体制的法制建设,建立持久、稳定、科学的政府行政方式和运行机制。加入WTO后,我们的法律规章和实际做法都要符合有关透明度和公开化条款的要求。这些要求主要是:WTO成员同样享受信息提供方面的平等待遇和利益,提供的信息必须是公开的、持续的和具有约束性的。比如《技术性贸易壁垒协议》,为了使各国出口商都能获得关于技术规章和标准以及合格评定程序的必要信息,要求所有成员政府都要建立国家信息咨询点。
  透明化和公开化促进了政府行政方式的公平化。这包含在WTO的多种规则中,如国民待遇规则、非歧视待遇规则等。这种公平化,要求政府必须公平地对待外商投资企业、国有企业、乡镇企业以及私有企业,在法律的制定及实施过程中,都不应偏爱某一类而排挤另一类。
  3.程序化、规范化要求
  WTO十分重视行政程序化和规范化。如《关于争端解决的规则与程序的谅解》中详细地制定了争端解决程序和明确的时间表。对违反规则的行为,规定由世贸组织总理事会召集争端解决机构,成立专家组,采纳专家组及上诉机构的报告,通过多边争端解决机制寻求救济并遵守其规则及所做出的裁决,监督裁决和建议的执行情况,并在建议得不到执行的情况下授权采取报复措施,使其效率大大提高,权威性得以确立。
  WTO也要求简化行政程序。《进口许可程序协议》总则中,明确要求简化国际贸易中的各项行政管理程序和惯例,使之透明并确保公平和公正地适用和实施。
  4.民主化、科学化要求
  主要体现在以下方面:一是世贸组织要求减少政府行政管理中的随意性,增强决策的科学性,避免不明智的政策措施出台,提高政府行政效率;二是对透明度的要求也促使政府决策民主化、科学化,并通过获得其他成员的贸易政策、法规和统计资料,为及时调整和制定符合国际经济格局和现实的决策提供了可能;三是WTO是通过多方协商和谈判并达成一致后成立的,即使出现纠纷,也要求成员首先进行磋商,其次是争论解决,最后才是裁决。另外,通过贸易政策审议机制来定期监督各国贸易政策,也进一步提高了政策制定的科学化。
  二、加入世贸组织后政府面临的挑战
  要适应入世后的新形势,政府职能转变与重塑面对着严峻的挑战。在政府法治建设和法治环境建设方面,现行法律与WTO规则冲突和摩擦的现象比较突出;法律体系不健全,立法任务繁重;社会法律意识淡薄。在市场机制作用的发挥方面,市场体系不完善;政府对市场干预过多;市场秩序比较混乱;社会信用体系建设滞后。尤其严峻的是,在政府行政管理体制和经济管理能力方面所面临的挑战。
  (一)对政府行政管理体制的挑战
  主要表现在:(1)管理观念落后。科学的政府管理方式,必须建构于新型的政府行为理念和政府行为方式之上。具体言之,就是“要以服务导向代替传统的政府中心主义,政府应当承担为本国或本地市场和本地企业提供服务、信息、协调以及秩序的角色。”在社会主义市场经济条件下,政府应寓经济管理于服务中,寓服务于管理之中。但受多年计划经济体制的影响,“政府中心主义”的观念仍然根深蒂固。管理观念的落后,直接导致了政府行为上存在越位、缺位和错位的现象,与WTO的基本原则和规则相冲突,并分散了政府的精力,弱化了政府的主要职能。(2)政府机构规模过多过大。我国的机构改革一直不能跳出“精简—膨胀—精简”的怪圈。由于长期以来政企不分、党政不分,许多本应由党或企业管理的职能被政府所取代,政府势必增设机构,使机构进一步膨胀。同时,由于政府管理水平和质量不高,随着行政主体的地位、影响和权能的进一步变化,政府职能被不断地切割划分和调剂配置,越切越细,越分越乱。(3)政府工作效率低。我国政府低效率的情况尤为突出:一是政府机构在人事上缺乏竞争机制,在一定范围内还存在任人唯亲等不良现象;二是政府机构缺乏降低成本的激励机制;三是缺乏现代型的行政管理人才,管理方式简单,人浮于事,公务员知识更新速度滞后,同时缺乏相应吸引高层次人才的灵活政策。(4)公共服务职能较弱。在短缺经济时代,为满足人民基本生活的物质需要和实施经济赶超战略,对经济建设的直接投资一直是政府工作的重中之重,政府提供公共服务的职能也只能服从于这个大局。加入WTO以后,如何调整和优化财政支出结构,加快建立新型的公共财政制度,是重塑政府基本职能面临的重大挑战。(5)缺乏有效的监督机制。在我国,虽然设有相应的政治、司法等监督机制,但由于法制体系不健全,人治大于法治的现象还比较突出等原因,监督效力和作用明显不够充分。
  (二)对政府外经管理能力的挑战
  加入WTO后,我国的对外经贸活动必将日益频繁,进出口贸易的规模不断扩大,利用外资的领域逐步拓宽,规模日益扩大,层次不断提高。这就对我国的外贸管理和利用外资提出了新的要求,政府必须尽快探索符合WTO规则的新型外贸管理体制和利用外资的新方式。1.在外贸管理体制方面。目前我国的外贸管理体制是以国营贸易、许可贸易、变相补贴为基本特点,私营贸易基本没有。而中美谈判尤其是农产品协议中谈到要增加私营贸易成份,外贸经营权也将由过去的审批制转为今后的自动生成。特别是加入WTO后,对我们使用的政策工具冲击很大:一是显性化的保护性政策工具将被禁止。如在货物贸易方面,WTO仅允许进行关税保护,禁止其他非关税贸易壁垒,尤其是以配额和许可证为主要方式的数量限制(除个别例外)。二是一些限制性政策工具要及时进行调整。如在外商独资方面,虽然可以继续实行对外商独资企业的行政审批制度,但按照WTO《与贸易有关的投资措施协议》,对外商独资企业的国内融资限制和国产化、外汇平衡、技术转让、建立技术中心等方面的要求,都必须及时进行调整。
  2.在利用外资的方式方面。现阶段我国引进外资的科技含量尤其是高新技术含量不高,对引进技术及其消化、吸收创新不够重视,利用国内技术吸引外资的数量、力度不够,有利于外资与国内技术相结合的机制尚未形成;外商投资结构仍不尽合理,低水平重复建设在一些领域非常普遍,吸引外商投资的领域有待于进一步拓宽;外商投资分布极不平衡,中西部地区吸引外资的环境、能力、规模等与东部地区相比差距较大;一些地区引进外资仍存在重数量、轻质量,重开办、轻服务的现象,存在形式主义,甚至弄虚作假,以及互相攀比和恶性竞争等;某些地方竞相出台优惠政策,违规越权审批,擅自减免税收,损害了国家利益和法律、政令的权威性、统一性。
  3.在投资环境方面。当前行政审批权力过多过滥,直接影响着我国投资环境的改善。一些地方政府在引进外资项目时开出了许多优惠条件,等到项目进来了又不兑现,甚至层层扒皮,使外商苦不堪言,有些只得撤资走人。对外商投资企业“乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款”的现象尚未得到彻底解决。同时,行政性审批的存在,是腐败和寻租行为的温床。明明可以马上投资的

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