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【期刊名称】 《法学论坛》
论中关村园区的管理体制
【英文标题】 On the management system of Zhongguan Cun field
【作者】 周旺生【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 中关村;管理体制;重视与淡化;体制建置原则;融合型体制
【文章编码】 1009—8003(2002)03—0012—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 12
【摘要】

管理体制在科技园区的制度环境中处于比较特殊的地位,它是科技园区制度环境所需注重对待的,同时也是科技园区制度环境所应淡化的。《中关村科技园区条例》所建置的管理体制,将这两方面结合起来,为国内其他园区管理体制的建置提供了范例。中关村科技园区管理体制的缔造者在管理体制的建置方面所采取的举措,蕴含着诸多可资探讨和推介的经验。由《中关村科技园区条例》所集中反映和固化的中关村园区现行管理体制,坚持了先进的理念和原则,适应了知识市场经济的需求,反映了中关村园区的实际情况,协调了中关村园区内外体制方面的关系,摆正了政府服务于市场的位置,并且在技术和策略上选取了政府决定型与市场决定型相融合、权力重心向上型与权力重心向下型相融合的聪慧样式。这是现时期中关村科技园区所能选择的一个良好的管理体制,它的价值将在中关村园区建设走向纵深的过程中日渐显现,它的进一步完善也将随着中关村园区建设的发展而逐步完成。

【全文】法宝引证码CLI.A.111733    
  
  管理体制问题是长久以来中国人所一直深切关注和倾心对待的重大主题。[1]在充满崭新气息而作为中关村园区法治环境基础的《中关村科技园区条例》中,管理体制的建置仍然是一项重要内容,条例文本八章之一便是管理体制的建置。然而管理体制这一章总共只有两条,且置于法律责任一章之前的最后一章,比之往昔立法和国内其他园区此类立法对管理体制的繁复显赫的规定,这显然是一种有意淡化管理体制的举措。这一举措又表明中关村园区的管理体制非常特别,其地位或许受到严峻挑战,或许是在新的条件下所寻得的新的存在形式。不仅如此,中关村园区制度环境的缔造者对管理体制的建置,并不是循着以往旧的路径进行,而是坚持先进的理念和原则,突出创新、精干、高效和减少层次,适应知识市场经济的需要,将政府决定型与市场决定型相融合,将权力重心向上型与权力重心向下型相融合,形成了不同于国内其他科技园区管理体制的独具特色的中关村式的管理体制样式。中关村园区管理体制建置过程中所显现的这些情形,颇令人寻思。不可全然否认这些情形的出现多少带有某些偶然性,但这些情形所由产生的历史环境方面的原因更值得我们注意。从整个中关村条例看,管理体制的建置似乎更能反衬条例以至整个中关村制度环境的历史性特色,没有现时中关村科技园区的历史环境,便没有这种管理体制建置。
  不过,需要指明的是,许多制度的建置,作为历史环境的产物或表现,在反映或表现历史环境时,往往堕为历史环境的被动的摹写者,因而不免带有过多的历史痕迹或历史局限性;而条例关于中关村管理体制的建置,却差不多逃脱了这一悲剧性的结局。尽管中关村管理体制的建置,与它产生和存在于其中的历史环境不能没有千丝万缕的联系,但它终究没有成为历史环境的俘虏。中关村园区的光明前景将会告诉人们,中关村园区管理体制的建置,是以历史环境作为依托的,但又是走在历史环境之前的一种制度设计。
  一、中关村园区仍然需要管理体制
  管理体制在中关村科技园区的建设和发展过程中应当处于什么地位,在中关村园区的制度环境中应当处于什么地位,这是中关村园区的建设者需要解决的一个重要问题。在这个问题上是有不同看法的。有人基于传统的观念,将管理体制建置视为中关村园区制度建置的特别重大的一个方面;有人又苦于过去计划经济条件之下的管理体制所带来的种种弊端,希望中关村园区的制度环境中不再有管理体制的地位;有人则以为上述两方面的看法或认识都有失偏颇,而主张遵循客观规律,从中关村实际情况出发,给予管理体制以适当的地位,认为首先应当肯定中关村园区仍然需要管理体制。中关村园区的制度环境的建设者,持最后一种观点。这三种不同的看法或观点都有相当的影响,其中第三种观点占据了主导地位。
  像所有园区的制度环境建置都不能回避管理体制问题、都有管理体制的地位一样,中关村园区的制度环境的建设,也离不开管理体制的建置,也应当给予管理体制以必要的地位。这首先是因为:市场经济虽然是与一味的管制不相容的,但市场经济也还是需要管理体制。不仅计划经济有着种种弊病,市场经济也存在着种种难以依靠自身机制予以消除的弱点,[2]这些弱点的存在,从根本上决定了市场经济及其运行不能没有管理体制。市场经济与计划经济的一个重要分别不在于要不要管理体制,而在于要什么样的管理体制。对于市场经济来说,管理体制是使它的弱点得以抑制的重要保障,是使它得以与政府、与社会获得有效的制度连接的重要纽带。管理体制所反映的主要是市场与社会的关系,特别是政府与市场的关系。这种关系是客观存在的,回避不了的,漠视管理体制就是漠视客观实际生活。所以,管理体制问题是任何科技园区都不能避免的问题,因而也是中关村园区制度环境建设所需着重解决的问题。当然,市场与社会的关系,特别是政府与市场的关系,从根本上说是由市场规律和市场需求所内在的规定的;但要把这种内在的规定性变为现实性,在很大程度上需要藉助于包括管理体制在内的制度环境。管理体制对于市场和市场运行,可以起到一系列诸如保障或损害、推进或阻碍等多方面的作用。适合市场经济需要的管理体制和有碍于市场经济的管理体制,对于市场经济有着泾渭分明的影响,没有比较好的管理体制,政府和市场的关系就会出现问题,市场就难以健康运行和发展。在这方面,中国人的经验教训更多一些,中国人吃尽了因为管理体制不善而使市场难以健康发展的苦头。因此,建置一个好的管理体制,便是建设和发展中关村园区市场经济所应认真对待的一件大事。
  管理体制在中关村园区制度环境中之所以处于重要地位,也是与现时期中国的实际情况相关联的。虽然管理体制所反映的主要是市场与政府之间的重要关系,因而各国对管理体制都不能不予以重视,但这种关系在中国与在外国是有明显分别的。在经济和法治比较发达的国家,政府在本质上是够不上与市场平起平坐地对话的资格的,在那里,人们不难认同市场和蕴含在市场之中的力量是大于政府的力量的。在中国现时期,则是别一番情形。尽管市场和蕴含在市场之中的力量大于政府的力量这个规律也适用于中国,但由于中国的市场经济还没有达致比较成熟的程度,中国的政府机制在同市场发生关联的时候还有待摆正自己的服务型位置,因而在中国的市场与政府关系中,政府还远远没有自甘扮演第二小提琴手的角色;何况中国在很长一段时期里,政府推进型模式,还会是许多领域甚至是绝大多数建设事业所选取的基本进路。在政府与市场的关系方面,最近这些年的确已有许多进步了,政府与市场的对话已有一些时日了,这已是了不得的成就,因为曾几何时政府还不是与市场对话,而是对市场发号施令的。然而在中国的环境下,政府与市场的关系如要达致政府不仅能与市场平等对话,而且还要由政府管制、管理市场的关系,转变为政府服务于市场的关系,的确需要更长的一段时间。在这个转变完结之前,管理体制问题,尤其是形成好的、适合于市场经济健康发展的管理体制,就仍然是非常重要的。中国的全局性情形要求我们这样做,中关村园区的建设和发展也要求我们这样做。
  管理体制问题在现时期中关村园区制度建置的过程中之所以仍然是重要的问题,部分的原因还在于人们的惯性理念。中国传统文化是一种综合文化、集中文化,是一种强调普遍性、共通性、整体性的文化。[3]在中国的社会历史文化环境下,人们通常是习惯于按照一个框架思维和生活的,是习惯于接受管理的。管理不仅本身就是一种秩序概念,而且在理念上也是人们虽然未必喜欢但却又离不开的事物。在社会生活中,在个人置身于其中的某一环境下,没有管理,通常就没有安宁或安全感,这差不多是绝大多数人的理念或习性,无论是平民百姓,抑或是在社会生活和国家生活中处于一定地位甚至是重要地位者,大约都是如此。实践中需要管理,精神上离不开管理、依赖于管理,这是中国人几千年衍传下来的习性。甚至在亚洲各国,这种习性也是通行的。所以,即便所建设的是中关村园区这样的科技园区亦即先进区域,管理体制问题仍然是人们难以省却的问题。无论人们在管理体制上如何见仁见智,但承认管理体制的地位,总是许多人容易达致的共识。这就同西方传统下人们对管理体制的看法和态度迥然不同。在那里,民主主义的,自由主义的,法治主义的,还有其他许多主义的,差不多都是同管制,并且进而也在很大程度上同管理相抵牾的。但我们的中关村园区终究是在中国,我们建设中关村科技园区不能不谈管理体制的建置。基于这些原因,中关村园区制度环境的建设者,在《中关村科技园区条例》中以专章规定了园区的管理体制。这是条例仍然重视管理体制建置的一个直接体现。中关村条例是中关村园区整个法治环境的基础,是中关村园区的综合性基本法规,它所规定的内容、作出的制度建置,对于中关村园区的建设和发展而言,都是重大的或基本的事项。在中关村园区的建设和发展过程中,有大量的事项需要通过立法途径解决,其中只有一些更重要、更基本、更突出的事项,才能以基本法规的形式予以制度规制。中关村条例以专章规制管理体制,使管理体制成为中关村条例的八章之一,这表明了中关村园区制度环境的建设者仍然给予管理体制在中关村园区制度环境中以相当重要的地位。
  二、中关村园区需要淡化管理体制
  我们已经知道,中关村科技园区的制度建置仍然需要重视管理体制,这一点不应再有疑问。但中关村园区的管理体制应当受到何种程度的重视,这一点则需认真研究。中关村园区制度环境的建设者认识到:中国人对体制问题的确不能过于看重以至于近乎迷信了,园区的制度建设虽然离不开管理体制的建置,但在科技园区这样的先进区域,管理体制无论如何是不宜再处于整个制度环境中的特别重要的地位了,在起草和制定《中关村科技园区条例》并以条例这种法定形式建置管理体制的时候,是应当淡化管理体制了。爱法律,有未来
  不仅如此,更重要也更实际的是,从市场经济的根本属性和现代社会中政府与市场的应有关系看,从有利于中关村园区建成世界一流园区的角度看,管理体制在中关村园区制度环境中的地位,是不宜突出而应当予以淡化的。长期以来,中国立法,包括科技园区立法在内,总是强调管理体制和强化管理体制,这是计划经济对管理体制的要求,是行政优先于市场的表现,从更深一层而言是带有浓厚的人治色彩的一种做法,这在今天是不合时宜的,这在建设科技园区这种代表经济和社会发展先进方向的特别区域时,是更加不适宜的。
  我们在中关村科技园区所要建设的,是以知识市场经济为主要成分的典型的市场经济。市场经济不同于计划经济的显著标志之一,是它注重通过市场的导向作用和市场体系的作用,而不是通过政府的统一计划、统一管理,来实现社会资源的有效配置。市场经济的重心在市场,而不是在政府和政府所实行的经济计划和经济管理。市场经济是把管理体制置于市场规律之后的,或者说,就市场经济与管理体制两者而言,市场经济是第一位的,管理体制是第二位的;市场经济需要管理体制是为着自身得以更好的发展,而不是为着用这个体制来管住自己。在市场经济占据主导地位的情形下,管理体制是应当为市场经济服务的,而不是以管住市场经济为目的。如若在中关村条例中,还是像往昔那样,将管理体制问题置于显赫的地位并予以制度强化,这样的做法是落后的,是背离市场经济规律的。如果这样建置管理体制,就不是按照市场的要求建置真正的市场经济管理体制,而是以人治和计划经济的方式建置管理体制。
  中国的市场经济不是直接地、本源地实行的,而是在长期实行计划经济的历史条件之下,实现由计划经济向市场经济转变的。中关村园区知识经济的发展固然有其自身的种种不同于一般区域的特点或优势,但中关村园区知识市场经济也是在中国这种特定的经济背景之下建设和发展的。搞好中关村园区的知识市场经济,同样需要实行政府职能的转变,亦即使政府在与市场发生关系的过程中,实现由对市场的直接微观管理转变为对市场的间接宏观调控。“在市场经济中,除了法律手段和必要的行政手段外,政府部门一般不直接干预企业的生产、经营的具体事务,而是通过指导性预期性计划、各种经济杠杆、财政货币政策为主体的各类经济技术政策、行业和地区政策,按既定的社会经济发展目标的要求,引导、调节和规范企业在市场中的生产经营活动,通过宏观间接调控来保证和实现市场经济的健康运行。”{1}另一方面,需要增强企业的自主性,亦即转变企业依赖于政府、政府管制住企业的状况,使企业能根据市场的信号自行作出经济决策,独立实现自己的经济利益,增强企业的竞争能力和自我发展的能力和动力。“所有企业,包括各种所有制企业,作为市场主体,要参与市场竞争,都应具有一个独立的市场主体所应具有的从事商品生产经营的全部权力。”{1}(P56)市场经济条件下政府与市场的关系和企业作为市场主体所应有的独立性,都意味着在中关村园区的制度环境建置中,不宜把政府的管理摆到特别显赫的地位,不宜使管理体制占据特别显著的地位,而应当使其趋于淡化。中关村园区建设的目标是远大的,它不仅肩负着为国内其他园区作出典范的责任,还肩负着在国际竞争中不辱使命的责任。这就要求它成为世界一流园区。而环顾世界,一流科技园区的管理体制尽管各有特色,但有一点是相通的,那就是政府的管理体制在各自的制度环境中,是退居于市场机制和法律体系之后的。中关村园区如若成为世界一流园区,不可不注意这一点。
  矛盾就是这样摆在中关村园区制度环境的建设者面前,首先是摆在中关村条例的起草者和制定者面前。对条例起草者和制定者而言,既要适应中关村园区仍然需要重视管理体制建置这种客观现实,又要着眼于长远而淡化园区的管理体制。将这两者很好地统一于中关村条例关于园区管理体制的建置方面,是一个特别需要付诸心力才能排解的难题。排解这种难题的过程并不是顺畅的过程,甚至还是个痛苦的过程。因为多少年来所积聚的深厚的传统,表现出对于人为地建置管理体制的过于依赖性,中国国情和中关村园区面临的实际情况也显示出管理体制问题的重要性。在排除种种阻碍之后,出现在《中关村科技园区条例》中的中关村园区管理体制,便是平衡于重视和淡化之间的过渡型的管理体制。这是根据现时期历史环境所能作出的比较适宜的制度选择。
  这种平衡于重视和淡化之间的管理体制,在中关村条例中一方面表现为设置专章规定园区管理体制,另一方面则仅仅以两个条文来规定这一管理体制。按照立法规则或制度建置的一般要求,法律、法规中如设专章,是要对这一章所要建置的制度作出系统的或大致系统的规制,有的还要尽可能作出具体的规制。只有这样,这一章的制度建置,才能同其他章所建置的制度,在规模上、结构上、衔接上或其他方面,保持平衡或大体的平衡。但是,《中关村科技园区条例》关于管理体制的专章,只设置了两个条文。这两个条文,一是规定了建立中关村园区管理体制的一些基本原则,并规定园区管理体制由北京市政府确定和调整;二是规定了政府及其所属部门应当做好中关村园区的管理和服务工作,应当将有关园区的某些事项交由园区管理机构办理。很显然,条例有关中关村园区管理体制的规定,内容是偏少的,是很宏观、很原则的。事实上,条例关于管理体制的规定,的确是条例八章中条文和内容最少的一章。不仅如此,条例还将管理体制这一专章设置为第六章,在它之后只有第七章法律责任、第八章附则,而不是像国内其他地方有关园区管理体制的同类立法那样,将管理体制一章紧接着第一章总则之后予以设置。这些情形都表明,中关村园区制度环境的缔造者,在注重管理体制问题的同时,又在着力淡化管理体制问题。
  中关村条例所建置的管理体制,就是这样一种平衡于重视和淡化之间的管理体制,重视是目前的基本面,而淡化则预示其发展趋势,因而它实质上是一种过渡型的管理体制。中关村条例在园区管理体制建置方面所表现出的既给予重视又予以淡化的做法,不是园区制度环境的建设者疏于注重立法技术和制度建置科学性的结果,事实上中关村制度环境建设者中有不少人是富有政治智慧的领导人、富有制度建置经验的实际工作者和深谙立法技术的学者。相反地,采取这种做法的一个重要原因,正在于中关村条例的起草者和制定者,注重运用政治智慧,讲究立法技术,尊重制度建置的科学性。这种制度建置从表面看似乎存在矛盾,但实质上则是基于现实和长远结合、着眼于适度平衡和协调的一种行之有效的做法。中关村园区在相当长的一个时期内所存在的客观实际,本身是存在着矛盾性的。条例反映并正确处理了这一矛盾,它所建置的管理体制,是中关村制度环境的缔造者从中国国情出发,把中关村的实际情况和市场经济一般规律紧密结合的一种自觉选择;同时,在一定程度上也是一种不得已而为之的抉择。这种园区管理体制,可以代表中国现时期科技园区管理体制建置的发展方向,它植根于现时期中关村园区以至整个中国科技园区所处的历史环境之中。
  三、中关村园区需要市场经济管理体制
  中关村科技园区既需要重视管理体制,又需要淡化管理体制,那么,这种管理体制应当是怎样的管理体制呢?由《中关村科技园区条例》所建置和固化的中关村现行管理体制表明,这是一种独具特色的管理体制。这种特色主要表现在三个方面:一是以服务知识市场经济为基本原则;二是将政府决定型与市场决定型相融合;三是将权力重心向上型与权力重心向下型相融合。而这三方面的特色,都是基于从中关村实际情况出发,植根于中关村园区制度建置的历史环境的深厚土壤之中而产生和表现出来的。而且,这种管理体制并没有堕为中关村园区实际情况和所处历史环境的被动的摹写者,并没有堕为带有明显历史局限性的历史环境的俘虏,而是以中关村园

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王维澄,李连仲.社会主义市场经济教程(M).北京:北京大学出版社,2000.57.下跌你应该笑还是哭

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