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【期刊名称】 《北方法学》
检察机关外部关系监督性之中外溯源
【英文标题】 Domestic and Foreign Study on Procuratorial Organs in Supervising External Relations
【作者】 刘涛【作者单位】 北京市检察院
【分类】 检察院【中文关键词】 检察机关;对外关系;监督性
【英文关键词】 procuratorial organs;external relations;supervising feature
【文章编码】 1673-8330(2010)06-0140-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 6
【页码】 140
【摘要】

对于检察权究竟是司法权还是行政权、检察机关到底应归于行政机关抑或司法机关,各国理论评价和现实状况都是不尽相同的,但检察机关在对外关系上所具有的监督属性是逐渐增强的。这种监督属性的产生,一方面在检察机关产生之初已经具备,具有其历史必然性。另一方面也是法治文明发展的推动。因此,在近、现代,各国纷纷确立了对外关系的监督属性。

【英文摘要】

Whether the procuratorial power is judicial or administrative power and whether the procurato-rial organs are judicial or administrative organs,different countries differ in both theory and practice. Howev-er, the feature of supervising external relations by procuratorial organs is increasingly strengthened,which ishistorically predetermined since the establishment of procuratorial organs;besides,which is driven by develop-ment of ruling of law and civilization. Therefore,many countries developed such feature of supervising externalrelations in modern times.

【全文】法宝引证码CLI.A.1151263    
  国家的产生是在社会分工的基础上进行的。从本质上而言,这个过程是一个利益对立的阶级间争夺权利和利益的斗争。这种斗争最终演变为国家权力的分配,而国家权力的分配与运行,必然要求有固定的主体进行承载,并体现在各种政治、法律关系中。可以说,世界各国对于检察权究竟是司法权还是行政权、检察机关到底应归于行政机关抑或司法机关,理论评价和现实状况都不尽相同。但是,可以达成共识的是,检察机关从产生之初,直至发展至近现代,其固有的监督属性是逐渐强化的。
  一、检察机关对外关系的监督属性
  (一)历史因素对检察机关监督属性的孕育
  检察机关对外关系具有监督属性,并不是政治家刻意的设想与安排,而具有其必然性。可以说,在检察制度孕育的雏形中,就已经带有了对外关系的监督属性,这种属性形成了近代检察制度监督性的文化渊源。
  检察机关最初产生时,其控权职能非常明显。从检察制度的起源来看,最初的一个主要动因正是法国国王为了对付地方领主司法权的垄断,而设立国王代理人行使控诉权以在法庭上制约法官的专断,这种权力的制约在政治领域中王权与地方封建领主权斗争在司法领域的反映。在此过程中,伴随着自诉向公诉的发展。最初刑事诉讼如同民事诉讼一样完全由当事人推动和进行,控诉权唯一属于受害人及其近亲属,引导诉讼程序进展的权利完全交给私人。由于被害人私诉的缺陷,导致大量的犯罪不受惩罚,严重威胁到统治者的统治秩序,这使统治者猛然醒悟到,犯罪不仅是对受害人的侵害,更是对国家的侵害,追究犯罪是国家的责任。“14世纪中叶,在法国的刑事诉讼中最终设置了国王的检察官。从这一时期开始,独立于任何私人控诉人而发动公诉的职责已落到国王检察官的肩上”。“但是,有必要强调的是,在控诉式(弹劾式)诉讼程序中,只有在任何私人控诉人都不提出控诉时,检察官才出面发挥作用”。[1]
  同样,在德国,司库作为依其职权维护皇帝和帝国权利与利益的机关,具有两项职能:第一,是全权的诉讼代理人;第二是法律纷争的预备人(Vorbereiter)或诉讼外的负责人,这使他成为顾问或维护人(advocatus)。虽然司库既非基于司法制度而产生,亦非附置于法院,也不承担刑事追诉的职能,但它却在制度理念上建构出了“公共利益代表人”,并且还对法令和正义负有一般管理的职责,在负面的意义上发展成为“法律守护人( Gesetzeswaechter) ”[2]这种角色的担当,在行使职权的过程中,不可避免地带有了法律监督的属性。虽然之后在德国引进法国检察制度的过程中,司库制度逐渐消失,但是作为一种文化渊源,并没有随着制度的转化而销声匿迹,而是作为一种潜在的意识在检察制度中保存了下来。
  而这种监督性,在俄国和我国清末检察制度产生过程中尤为突出。在俄罗斯帝国彼得一世借鉴瑞典的经验设立作为检察制度渊源的监察机关时,其主观目的就在于设立一个能够“消灭或弱化源于案件审理中的司法不公、贿赂和违法行为”[3]的机关。因此,1711年彼得一世设立行政监察官,负责秘密探访、调查和揭露,同盗窃国家财产的行为作斗争,监督法令和规则的执行,并参加到没有呈诉者的案件中。后来又于1715年设立指令执行情况监视官,用公开的、基本上属于官厅性质的监督来弥补行政监察官制度的不足,监督枢密院的指令是否及时得到实施。[4]之后,在监察制度的基础上,彼得一世借鉴外国检察制度,取消了指令执行情况监视官,并在1722年1月12日签署了设立检察机关的命令。[5]俄罗斯帝国的检察机关的任务是消除与减轻因案件办理违反程序、枉法裁判、受贿行为、违纪行为产生的危害,并以公开实施监督检察活动为特征。自此,检察机关成为“国家的眼睛”、“国家案件的诉讼代理人”。之后的叶卡捷琳娜女皇一世和彼得二世时期,虽然检察机关的职权有所变动,但是其监督属性并没有改变。特别是在叶卡捷琳娜二世统治时期,总检察长职务被赋予了重要的意义,在地方上也设立了检察长。1775年颁布的关于各省机构的命令,规定各省检察长对本省管理工作是否合法实施监督。在省级各个机关设有检察官,归省检察长领导,对各机关工作进行监督。
  中国也是如此。作为检察机关前身的监察机关,在中国古代具有十分广泛的监督权力。就法律监督而言,监察机构担负着掌管法律、政令,封驳诏书等事务。秦与西汉时,御史大夫的职责之一便是“典正法度”。[6]西汉末年至东汉初年,随着专门国家监察机关—御史台的出现,其所担负的维护法律、政令统一的职责也随之加强。其后,随着国家集权的进一步发展,历代监察机构均不断加强立法监督职能。在明清以前,由于“言”、“谏”分立,两个系统分别行使不同的立法监督职能。如唐代御史大夫“掌邦国刑宪典章之政令”,[7]宋时御史台有检法官“掌检译法律”。[8]而作为谏官的给事中还有封驳皇帝诏书的权力。清朝的监督体制是中国古代监督体制的最高发展阶段,为后世的监督立法和监督体制的发展提供了很多值得参考和借鉴的经验和教训。清朝颁布的《钦定台规》是中国监督法制发展史上第一部以皇帝的名义颁布的、最完整的一部监督法典。根据《钦定台规》的规定,科道官员具有上可谏君、下可纠臣之权力,身负拾遗、补阙、规谏君主、监察吏治,严禁结党、监督、稽核财政收入、监督各级考试、稽察刑名案件等多项职责,可以说是无所不监。[9]鸦片战争后,中国借鉴西方三权分立的思想,开始构建近代司法制度,检察制度应运而生。随着各级检察机构的设立,其职权也随之逐渐确定,主要体现在《大理院编制法》、《法院编制法》与《各级审判厅试办章程》对检察机关法律监督职能的规定。根据这些规定,检察官于刑事有公诉之责,检察官可请求用正当之法律,检察官监视判决后正当施行。同时规定各城谳局内之检察局在其管辖地段内,警察须听其指挥。由此可以看出,检察局具有了现代检察职能中的公诉权、执行监督等职权。[10]
  (二)法治文明对检察机关对外关系监督性的推动
  现代意义上的检察制度是近代资产阶级革命后的产物,其基本思想在旧有的基础上有了很大的变化。可以说,近代法治文明中分权制衡的理论与人民主权的理论对检察机关对外关系的监督性起到了很大的推动作用。
  1.权力制衡理论是检察机关对外关系监督性的直接推动
  在资产阶级革命胜利之后,启蒙思想家的三权分立、权力制衡思想在国家制度中得到充分的实现,资产阶级的启蒙思想家把分权理论发展成为一种比较完整的学说。其代表人物就是洛克和孟德斯鸠。洛克在《政府论》中集中表述了分权理论,认为国家有三种权力:立法权、执行权和对外权。[11]之后,孟德斯鸠继承和发展了洛克的两权分立学说,全面阐述了分权与制衡的思想,将国家权力分为立法权、行政权和司法权。孟德斯鸠主张必须实行三权分立和相互制约。孟德斯鸠的理论使司法权成为一个独立的元素,从而标志着近代意义上“分权与制衡理论”的形成,并对世界各国的司法实践产生了重要的影响。
  分权制衡是现代国家刑事诉讼构造的一个显著特征。由于权力本身具有的扩张性,因此“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。[12]故“权力制约是由权力本身的特殊性决定的,是指对权力主体、权力运行及后果予以监督和控制,以防止权力滥用而对人民权力造成的危害。权力制约的终极价值是人民权力的实现和扩张,现代民主国家的政治体制尽管形式各异,但都体现了对国家权力的制约,以保证民主的繁荣和发展”。[13]基于此种认识,各国在近代法治发展过程中,将刑事诉讼中涉及的国家权力分别由职能不同且无隶属关系的国家机关掌握,使之互相控制并保持平衡。正是随着国家职能分工,权力制衡成为制约权力的泛滥、保障公民权利不朽的法宝,检察机关才真正成为追诉犯罪、维护社会秩序、制约法官的专断、保证正义实现的“法律的守护人”。同时,随着刑事诉讼程序的模式开始由纠问主义过渡到现代控诉主义的审判模式,其中有“革命之子”美誉的检察官获得了新的生命,作为公益代表人和社会秩序的维护者,承担起追诉犯罪、维护社会秩序、实现法律正义的公诉职责。
  2.人民主权原则是检察机关对外关系监督性的内在推动
  分权制衡从根本上而言,是与人民主权的原则相一致的。法律在西方一开始就是用以确定和保护社会各阶级权利的重要手段,它以广泛性和普遍性为特征,具有一体遵行的效力。[14]正如伯尔曼指出的:“法律不仅仅是规则和概念;法律还首先是人们的一组关系”。“规则并不是对我们独一无二的个性的否定。相反,他对于保护我们独一无二的个体人格免遭任性、专断和强制行为之害是不可或缺的”。[15]法律作为社会共识达成的一种妥协形式,其目的在于对双方权利的综合保护,而非以牺牲一方权利为代价去保护另一方的特权,权利不再是特殊的而是普遍的。但是,在这个调节过程中,必然涉及到对多元利益的保护。
  任何法律关系的调整和法律行为的实施,其背后都存在着对各种利益的评价和选择,不同的评价和选择,形成了不同的价值取向,公诉权的行使也不例外。刑事诉讼是国家解决和调节社会利益冲突的手段之一,其背后必然涉及多种利益的重迭和冲突。由于刑事诉讼的目的包含着通过控制犯罪和保障公民权利以维护整个社会秩序稳定的内容,因此国家既要调节各方实体利益冲突,又要协调各方诉讼利益,以达到各方利益平衡。在刑事诉讼中,各主体由于不同的需要与追求必定产生不同的价值取向,而这些不同的价值取向背后隐藏的正是多元的利益。刑事诉讼中的价值必然是多元的,而坚持多元价值的存在就是承认与保护不同诉讼主体在刑事诉讼上的利益,主张价值多元有利于保障各个诉讼主体的利益,有利于诉讼程序的和平推进。多元利益的存在决定了人们在刑事诉讼中不能仅把某一方面的利益加以保护,要实现动态平衡。因为利益均衡不是脱离实际情况不顾实际需要,而是一种因时、因势注意政策调整和转移的战略均衡和动态均衡。社会的实际情况是不断变化的,社会对刑事司法的要求也会变化,这就决定了司法制度对不同利益的保障应随时势有所侧重。
  然而,法律是各种社会利益的平衡器,法律运行的主要目的在于将各种冲突控制在合理的范围之内,从而形成稳定的社会秩序。因此,作为刑事诉讼的一个环节,公诉权的行使必然要实现多种利益关系的平衡。这种平衡的实现,一方面依赖于立法中赋予多种利益主体平衡的权利(权力),另一方面必须依赖于司法运行中过程的平衡。这种平衡,

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