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【期刊名称】 《政法论坛》
巨变时代的政道、政体与治道:改革开放四十年国家治理的制度逻辑
【英文标题】 Political Philosophy, Political Regime and Governmental Measures in the Age of Great Transformation: The Institutional Logic of the State Governance in the Age of Reform and Opening -up in Recent Forty Years
【作者】 王若磊【作者单位】 中央党校政法部{副教授}
【分类】 法理学【中文关键词】 改革开放;国家治理;制度逻辑
【英文关键词】 Age of Reform and Opening - up; State Governance; Institutional Logic
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 14
【摘要】 改革开放四十年是中国历史最重大的巨变时代之一。转型从何而来,治理缘何成功?从制度角度看,政道、政体和治道三方面展现了一套一以贯之的制度逻辑。政道层面树立了“发展型治理主义”的政治目标并使之具有压倒性,实现了政治的“去乌托邦化”。政体层面权威型官僚制作为基本政治架构以其纵深覆盖性和强大组织力使之贯彻,并表现在党政、官民、央地、政府与市场诸领域。就治道而言,建立了纵向控制、分级授权、同级竞争、激励与约束并举的治理体系,辅之以选官、财政、考核、项目等资源控制型机制和运动式、准军事化、责任制等具体推进方式。面对新的改革和发展任务与难题,需把握好改革开放四十年治理逻辑的“变”与“常”,既延续制度经验,又解决深层次问题。
【英文摘要】 The age of reform and opening - up from 1978 is the one of most dynamic times in the history of China. How the transformation occurred? Why was the governance so successful? From the institutional aspect, there is an integral institutional logic among the political philosophy, political regime and governmental measures in these forty years. As the political philosophy, “Development - oriented consequentialism” is the top and over whelming goal in governing, which made the politics dystopian. As political regime, the authoritarian bureaucracy made the political goal become reality by its coverage and organizing capacity, which appears in the party - government, official - people, central - local and government - market relationships. As governmental measures, there is a system of vertical control, horizontal competing and grading delegation with both stimulation and constraining, which also has some resource - controlling institutions like official selection, finance, evaluation and projecting, and some concrete measures like mobilized governance, semi - militarized control and responsibility review. In face of the new mission and difficulties of further reform and development, we need make a balance between “changing” and “constant” logic of the governance in these forty years, to maintain the institutional experience and fix - up the deep problems.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256749    
  引言:“大转型”与治理奇迹的制度性因素
  有历史学家认为古代中国是一个“停滞的帝国”{1};哲学家则说“中国历史是静止的”{2};而在一些经济学家看来,古代中国早早达到“高水平均衡”,之后就陷入了停滞。[1]
  上图取自经济史学家安格斯·麦迪逊的《世界经济千年史》,其对中国古代人均GDP的换算数据也说明了这一点。[2]然而,从图中曲线明显可以看出,中国经济在20世纪末出现一个急速攀升。不言而喻,这个关键节点就是“改革开放”。甚至可以说,就上图而言,中国历史上至少出现过两次重大变革,一次是公元前221年秦朝建立;一次是1978年开始的改革开放。前一次奠定了古代中国延绵二千年的基本政治制度、文化传统和社会结构,后一次则是经济关系、社会格局、思维方式真正意义上的现代转型和人的松绑。[3]
  尽管仍有不少不如人意之处,但平心而论,无论纵向还是横向比较,改革开放短短四十年取得的成就无法否认,环顾世界几乎无出其右。那么,这四十年中国缘何成功?为何出现如此巨变?这或许是当下回望这大转型时代最需回答的问题。[4]
  然而,当前的回答要么集中于经济领域,未能洞见经济成功背后的法政因素;要么流于表面,进而固化为意识形态化的解读。就前者,中外不少经济学家尝试从经济角度破解此谜,并戏言其为诺贝尔奖级别的问题。然而问题在于不能单纯就经济谈经济,经济背后有其政治因素,它不过是国家治理的外在表现和结果。改革开放不仅仅是经济奇迹,还有稳定的奇迹{3},二者合在一起,表征的是四十年“国家治理的奇迹”。诚如波兰尼所言,经济实际上“嵌含”于政治社会之中{4}(P.17)。理解中国经济之成功,必须理解背后的政治经济学。
  另一些回答则流于表面,或是说中西本无本质区别,皆为市场化之功;或聚焦于中国的威权体制,因其推进高速增长。然而,这样大而化之的答案并无助于回应进一步的追问,世上拥抱市场经济和建立权威体制的国家不少,为何成功者却寥寥无几,更妄称成就斐然的大国?类似简单化的回答既陷入了一种非此即彼的意识形态争论,更忽略了当代中国国家治理的精妙之处。当诸多发展中国家进一步追问“你们究竟是怎么做到的?具体是如何治理的?”一路走过的我们往往“日用而不知”,也就更难以“返躬自身”,借助历史教义应对日后面临的新挑战与新问题。
  因此,一条可行之路是回到这巨变时代中国治理的制度实践,探索其真实的运行机制与制度逻辑。一国之成功从非偶然,定为多因素综合发挥作用的结果。然而较之于文化、传统、意识形态等方面的“濡化性”作用,制度的功能或许更为直接,并直击核心。此中道理并不复杂。探究国家间分流之缘由,文化决定论、地理决定论、历史决定论等均不足以解释差异形成的根源。《国家为什么会失败》一书开篇便举例子,美墨边境有紧挨着的两个同名小城——诺加里斯,然而两地发展状况迥异,一边繁荣富饶、活跃包容,一边贫苦饥荒、暴力失序。可地理、气候、文化、人种上两地并无差别,惟一的变量即是制度{5}(P.1-3)。此例证也许过于微观,亦不为人所知,但韩朝之别或可同做此种解释。事实上,有史家考证,工业革命前欧洲大陆如法国等地也曾出现过不少类似瓦特蒸汽机、珍妮纺织机的发明,然而工业革命只出现在英国,知识产权保护制度发挥了关键的激励作用{6}(P.234)。
  中国历代政治发展的历史经验也证明了这一点。古代中国之所以成为世界文明中心之一,在农业生产条件下相对物产丰富、国力昌盛、长时间稳定太平,其制度德性功劳颇大。相对于同时代的其他国家,中国早早建立起了相对完备精密、运转精良的法政制度,如利于统一治理的郡县制,早于西欧打破分封、形成民族国家近一千八百余年,并随之创设了分工完备、权责分明、直至地方的官僚体系。此外,有利于吸纳人才、稳定阶层、促进流动、教化社会的科举制,防止兼并的土地制度,轻徭薄赋的税收制度等皆颇为关键{7}{8}。拉近历史视角,回顾改革开放前后中国的发展历程,这一断论同样奏效。不少人将中国经济奇迹归因于人口红利、重视教育、吃苦耐劳等因素,它们的确重要,然而我们不禁又要追问,这些因素难道改革开放之前没有么?或许真正关键的激活性因素仍是制度变革,从“大锅饭”的人民公社到“交够国家的、就是自己的”的家庭联产承包责任制,人没有变、地没有变、技术没有变、气候没有变,但是产量大增,从饥不果腹到解决温饱,变的只是“制度”,通过制度将劳动与收入挂钩,大家发现“多劳可以多得”,激发了人们的生产热情和要素禀赋的解放,根本上是“把激励搞对了”{9}(P.12-15)。
  质言之,一国之兴衰,取决于其经济、社会、文化等诸系统如何发展及互动,而背后,更根本的是政治如何作用于上述领域,看具有规范性、强制力的政治权力如何安排经济、社会、文化事务,如何分配资源、确定权利义务关系、搭建社会基本结构{10}(P.6)。
  综上,我们必须拉近观察的视角,尽力挖掘催生这大时代转型、塑造新法政秩序、牵引治理行为演化的制度及其运转逻辑,追问当代中国究竟是如何治理的。特别是具体体制、手段与举措,就治理奇迹而言,为何它们能深刻影响政府和官员行为,促使其对经济社会进行有效管理?这些具体机制、举措相互之间如何关联互动?它们又存在于何种形态的宏观体制架构之下?整个制度系统背后的设计意图是什么?一言以蔽之,它是通过一套什么样的理念、制度、手段和系统工程,使上上下下、官方民间、政府市场联动运转起来,一道合力完成经济发展和社会治理的总体性目标,展现巨大动力,从而推进了这大时代的根本变革?也就是说,如果巨变时代的中国相对成功,其“成事之道”到底是什么?
  基于这一发问,本文意在从政道、政体、治道三个维度对改革开放四十年来国家治理制度及其系统逻辑进行初步勾勒,展示一种解释向度。政道与治道之分,源自牟宗三先生。牟先生谓之“政道者,简而言之,即是关于政权的道理”,即“政权之本性”{11}(P.1,9)。而“治道,就字面讲,就是治理天下之道,或处理人间共同事务之道。”{11}(P.23)本文借此意蕴,又有细微差异。此处之政道,即当代中国国家治理制度背后的政治逻辑,并非仅及于政权权力来源的理路,而是关注于制度框架背后整体性的目标取向、基本任务。治道则限于具体治理机制,甚至是治理技术与技艺。当然,在“道”与“术”之间,还有“体”——政体,即基础性、框架性的基本法政制度。质言之,政道是任务目标及其政治逻辑,政体是因之建构起的基础性制度框架,治道则是基础制度框架下具体的治理方式。三者分别从宏观目标、中观架构和微观机制三个层面构成了整个国家治理的制度系统,并展现了一套一以贯之的制度逻辑。
  一、政道:转型中国国家治理的政治目标——“发展型治理主义”
  相对于曾上千年“静止”、“停滞”、“均衡”的古代中国,改革开放四十年为何突然勃发生机、起势奔跑,进而迎来了如此剧烈的经济转型与社会变迁?从根本上讲,它重置了治国理政的基本理念,秉持了一种“发展型治理主义”的政道,扭转了古代中国大多时刻清静无为、保境安民的消极姿态{12}(P.28),也告别了新中国伊始亢奋的革命主义“乌托邦情节”,重构了对国家、政治、治理和时代精神本身的理解。
  这一政道有两大鲜明特点:一是将“发展”设置为根本目标,且具有“压倒性”,是治国理政的核心追求、“基本路线”;二是从“发展型”延伸出“治理主义”,构成这一政道的一体两面:为谋求发展,自然关注治理绩效,强调通过“有效治理”实现发展目标,二者是道与用的关系。这一主题、这根主线、这条原则逐渐成为新法政秩序的观念基础和最大共识。
  (一)发展主义的确立
  当代中国为何将“发展”确立为国家治理的根本目标,并进一步使之在治国理政价值序列中位于顶端、具有最高权重?
  当然,客观上它首先与“长期落后”的积贫状态直接相关。曾经辉煌的古代中国实际上一直相对停滞。但从十四、十五世纪开始,如图一所示,西欧经商业、工业两次革命,经济关系和生产力发生了“质变”,把中国彻底甩开。随后,列强入侵带来百年战乱与苦难,让中国四分五裂、动荡失序,更加破败凋敝。前一阶段是“相对落后”,后一时期变得“绝对衰落”了。据统计,世界经济在1820-1952期间取得了巨大进步。世界生产提高了8倍以上,世界人均收入提高了3倍。但是中国在世界GDP中的份额从1/3降到了1/20,实际人均收入从世界水平的90%降到了它的1/4{13}(P.4)。建国初期虽有所起色,但也走了弯路,仍积重难返。改革开放前夕中国的经济总量进一步下降到世界经济总量的3%,人均GDP降为世界平均水平的1/5{13}(P.39)。
  同时,当今“时代大势”也把中国拉入了发展大潮。西方人打造的现代世界体系,一方面全球“融”为一体,同时背后仍是工商和资本主导的逻辑。和平与发展在二战后成为主流,试图谋求发展的国家只要开放,都能在国际交往中获得红利。但这个世界体系又存在内在悖论,虽交往日趋密切、彼此交融,但竞争激烈、弱肉强食,时常奉行丛林法则。后发国家唯有谋求发展、增强国力,方能不受凌辱、独立自主。加之商工文明主导下科技进步日新月异,福祉享乐推陈出新,信息传播一日千里,国别之间对比因之愈发强烈,易于引发自身合法性危机。
  因此,一个长期落后的国家面对世界大势,谋求发展看上去不过是一种“理性选择”。然而,当今世界积贫国家不少,也都在大潮之中,但不是每个国家都如此选择;即便谋求发展,也并非如我们这般将其设置为“压倒性目标”和“根本遵循”,给发展再加上“追赶”的维度,变得如此“坚定”而“急迫”,这是为何?
  事实上,这进一步与近代中国先后两段惨痛的历史记忆相关。首先它直接源自对建国初到文革时期历史教训的深刻反思。建国后延续了“革命与专政”的政治话语,长期“意识形态化治理”带来了人民公社、大跃进的失败和文革灾难。这段惨痛的历史教训使人们认识到“革命政治”必须回到日常、迈入常态、走出“乌托邦”,遂将世俗化的“经济发展”确立为新政道,扭转了过去理想主义的治理理念,奠定为根本共识。
  而追根溯源,这一抉择实际上延续了近代中国百年历史耻辱、切肤之痛之后的民族反思与时代共识。较之于昔日辉煌,被炮火轰开国门的历史耻辱和百年积贫状态让国人明白“落后就要挨打”,从困惑到自卑,再到反思、“觉醒”,从“救亡图存”到“寻求富强”。自此,洋务、戊戌、辛亥再到五四,近代中国在现代化的道路上一路追逐{14},停滞的帝国第一次有了进化观和时间感。此种激愤状态为发展这一中性目标注入了“追赶”这一具有强烈价值色彩的“忧患意识”、“奋进元素”,心态上也更为迫切。“发展”成为了民族“课题”,背后有着强烈的“追赶”意识。
  此两段历史既有延续又有区别,新中国在很大程度上延续了清末以降志士仁人救亡富强的现代化追求,但怀揣了过于理想主义的乌托邦情怀,设置了过于激进的现代化目标,最终在六十年代偏离了现代化航道。发展主义的确立直接源于对大跃进、文革的深刻反思,最终一锤定音——贫穷不是社会主义,发展才是硬道理。
  (二)治理主义的延伸
  发展型战略的确立,并以之作为压倒性目标,进一步延伸出“治理主义”,看重治国理政的实绩,强调通过有效治理实现发展目标,而非自生自发、散漫缓慢发展。因此,这一后果主义、实践主义的导向在治国理政的具体过程中更被看重,成为根本任务与治理制度、目标与手段之间的中阶价值。
  治理主义又因两重因素被强化,一是执政的合法性基础,二是治理的复杂多元局面。
  首先,作为卡理斯玛型权威的执政党,更看重治理绩效,需不断通过有效治理来彰显政权的“超凡魅力”,在治理有效性中积累政治合法性{15}。
  政治合法性,本质上关乎统治的道德基础,以及服从的政治义务来源。[5]任何政治权威,都会涉及对统治合法性的追问。不仅现代政治,古代政治亦如此。因此才有了古代中国的以德配天和西方的涂油加冕,才有了各种起义一面高呼“王侯将相宁有种乎”,又一面为自己装点门面,声称“替天行道”。韦伯在描述意义上区分了三种权威来源的理想类型,用以说明什么理由会使人们“相信-觉得”自己应该服从某种政治权威,“认为”一个国家、制度或政策是正当的。[6]三种来源大家耳熟能详,分别是传统、卡理斯玛(超凡魅力)和法理权威{16}。在韦伯看来,卡理斯玛最为关键,无论传统权威还是法理权威,首先都源自一个起点,而这个起点往往是卡理斯玛,即一种超凡魅力及强大能力,起初类似于“神迹”,从而得到追随者的拥戴和服从{16}。建立政权后,其试图保持或强化自己的统治地位,仍需经常使卡理斯玛以各种形式“再现-显现”,在治国理政中彰显“超凡魅力”,不断地以摧枯拉朽之势解决难题、创造奇迹、自我更新,反复提醒民众、震颤人心。[7]
  传统中国即是这种合法性来源。西周形成的“天命观”借助之后的儒家学说成为了中华帝国合法性的基石。{17}“天命”本质上仍是一种“卡理斯玛”,国泰民安、风调雨顺、秩序井然是这种“天命”的显现。当代,执政党在某种意义上延续了这一传统:中共获得卡理斯玛首先来自革命时期抵抗侵略、推翻专制、建立共和、拉平社会的历史功绩,以自我牺牲赢得了拥护和认可。到了建设时期,需通过治国安邦、推动发展、关注民生、抢险救灾、定纷止争这样的治理绩效来确保国泰民安、经济增长、福祉增进,以此获得持续的拥戴与支持。
  超凡魅力型权威决定了对“治理有效性”的敏感与需求。笔者在别处曾谈及,卡理斯玛本身的“流动性”和“紧张感”加剧了对于有效治理的“渴望”{18}。现实中,这种紧张感有其益处,给执政者施加持续的压力,倒逼其不断提升治理绩效、防止懈怠。所以我们看到中国政府很大程度具有“回应性政府”的影子,突发性事件、抗争性事件、灾难性事故、舆论热点事件等往往第一时间回应介入,再重典处理、以儆效尤,并举一反三进行制度和方法的更新与调试,在更大范围提升治理绩效。
  其次,当代中国实际上面临“复杂大国的国家治理”这样一个的基本语境,需通过有效治理来应对复杂多元的治理局面和巨大的治理负荷。这一“复杂性”至少源于三个基本维度:
  其一,多元巨型国家。中国首先是一个超大型国家,幅员辽阔、人口众多,体量犹如一个大洲。世界上综合具备如此地理、人口等客观要素的国家并不多。同时它还是一个多元社会。这里的多元,指的是民族多元、宗教多元、文化习俗多元,还包括国内地区差异多元、发展阶段多元,又叠加了现代社会的观念多元和利益多元,社会分力时常大于合力。
  其二,国际竞争环境。除内部复杂多元外,外部国际形势也较为严峻。如前所述,当代国际秩序在某种程度上仍处于一个弱肉强食的半丛林化自然状态,共赢空间不断被压缩。一个地缘位置重要、文化迥异、人口众多的大国正在崛起,试图安心发展,也易于遭致列强、四邻的挑战和威胁。这使得中国自身的发展轨迹和逻辑也一再受到干扰,但全球化时代下又不得不与之合作、融入其中,只有在狭窄空间中、在眈眈恶意下闪转腾挪、纵横捭阖。
  其三,现代社会转型。跳出国内国际局势,纵向历史地看,当代中国仍处于从传统农业社会向现代商业、工业社会转型的“三千年未有之变局”之中。这一转型赋予追赶发展任务,也提升了其难度,因为现代社会交往更加频繁复杂,变迁更为迅速剧烈,在时空压缩条件下、在观念多元撕扯下、在技术日新月异的挑战下追赶工业化、信息化的步伐,困难程度可想而知。
  综上,客观条件决定发展任务,主观历史记忆给发展施加了更为迫切的“追赶”维度,而卡理斯玛权威和复杂多元治理局面使得追赶发展必须提升治理绩效,走向“治理主义”。
  (三)政道的变迁
  改革开放短短四十年,在数千年中国文明史上极为重要,是发展最快、变动最为剧烈的历史时期,给这个国家在某种意义上带来真正的现代转型和社会变革。其中,“发展型治理主义”这一新政道的确立和压倒性地位的获取为这一巨变更新了系统、重置了方向。
  回望自身,此“发展型治理主义”的政道,改变了中国上千年一直占据主导地位的清静无为、保境安民的政治理想,以及背后延续的“一体化结构”和“稳控型治理”的基本态势;更走出了新中国初期“革命理想主义”的“意识形态化治理”的政道,实现了“去乌托邦化”。而环顾四周,与发达国家和大多数发展中国家相比,我们前所未有地强调“发展”这一维度;而较之于东亚一些同样具有发展导向的国家和地区,更强调“治理主义”这一面向。
  上述政道之变迁体现了当代中国对政治、治理甚至国家自我理解和认知的深化,超越了古代中国和新中国某种程度“政治至善主义-完美主义(political perfectionism)”的倾向,将过去过于理想化和意识形态化的治理愿景“去神秘化-神圣化”,采取了更为淡定而务实的实用主义、现实主义的态度和立场,不断将政治真实化、现实化,建构了一套基于常态政治的治国理念。从根本上讲奠定了政治生活新的目的论和秩序观,对经济交往、社会关系、政治稳定和根本观念展开了重新理解,实现了理性看待。
  二、政体:国家治理的基本架构——权威型官僚制
  政道已立,何以载道?政道需依靠政体——基本的法政体制和框架——将其实现、使之贯彻。“发展型治理主义”自然指向“权威型制度”。体制拥有权威是有效治理的前提,多元复杂大国实现追赶发展需要一元统理{19}(P.153);发展任务首先要求国家发挥其功能。[8]
  此处的权威体制,并非政治学意义上的严格界定,而是大体意指权力相对集中,并具有纵深覆盖力和较强组织力、执行力的法政体制,能实施有限度的总体控制。功能上它既能防止在大方向上反复、摇摆、倒退甚至崩溃,又能在具体治理层面拥有较为出色的强制服从、汲取资源、教化影响、信息采集、吸纳整合、宏观调控与再分配能力。[9]
  该权威体制在治理体系中呈现为一张网络、两大维度。一张网络是指一套延展、覆盖到政治经济各个角落,深入到社会生活方方面面的官僚体制,能实现政权对社会的总体性控制。两个维度,一是官僚体系内部中央与地方、上级与下级间存在自上而下的权力结构,体制上要求下级服从上级,具有较强的内部控制性;一是官方与民间官方占主导地位,具体体现在广义的政府与民众、与社会、与市场等关系之中。
  此种网络与架构,意在提升效能、更加“有为”,以实现追赶发展和有效治理的任务。中国四十年高速发展转型,实由政府主导。较之于大多数西方国家(由于新自由主义理念和民主制度的原因)往往是民众、企业“推着”政府走;而我们,官方裹挟着发展主义,“拽着”经济社会向前发展、急速冲刺,将整个国家打造得像一个企业,成为“权威主导的发展型国家”。当代中国政府能推动这一进程,除强烈的发展意愿外,得益于一套能实现自身意志、具有全面覆盖性和强大执行力的权威性体制。
  (一)根本网络:权威型官僚制
  此权威体制,立于一个基本的治理组织网络之上,其为权威体制贯彻意志、施展能力之基础,即一套自上而下具有广阔覆盖性和强大组织力的完整且运转相对高效的官僚体系。官僚制是所有国家权力、治理行为得以渗透和贯彻的载体,它通过科层制、执行权、专业主义、文牍主义、数字管理等方式,深入到国家治理的方方面面、各个角落,本质上是国家能力和治理能力的组织化延伸。
  两大突出优势使当代中国官僚制能实现有效治理这一功能:一是高度严密的组织化形式,二是专业技能与敬业精神。前者为一种“组织资本”,后者是一种“人力资本”。首先,任何治国理政行为,不可能仅依赖宏观政策或上层统治。使之实现,需建立一整套自上而下的金字塔结构体系。《国家为什么会失败》中曾举过非洲一些国家失败的例子。不少非洲国家税收名目繁多,但实际上难以真正收到,主要税源仅是关税,因为作为进出口税的关税相对好收{5};而其他税费的收缴,首先需要一套深入基层的税收征管组织与队伍,以及掌握个人和一个个经营主体真实财产、收入和经营状况的信息采集系统。相对而言,我们的官僚体系在架构上十分完备,纵向建立了中央、省、市、县、乡镇五层党政体系,横向也覆盖了财政、税收、治安、执法、工商、环境、教科文卫等各个领域。不仅如此,真实运转的组织体系更为严密,纵向实质延伸到了社区、村庄,甚至更进一步划分成“网格”,把社区、村庄再划分,在更小的范围铺设了组织、明确了职责、确定了人手,使上级意志、要求和职能贯穿到更小辖区、集中于更明确主题,在更小范围内实施有效延伸管控。当前实践有更细一步的趋势,比如新近出现的城市“楼宇党建”、农村“党员联户”等“党建+基层治理”的新举措。横向上,除经济、社会、文化的管理、执法诸领域外,同样介入社会组织、人民团体、企事业单位等各类组织。更重要的是,除“物理性”基本架构的立体搭建外,层级、领域间存在明显的“化学反应”,“有机联结”的“粘合度”较强。
  其次得益于整个官僚阶层的素质能力和敬业精神。较之于大多数发展中国家,中国有着较为出色的基础教育,特别是九十年代以后,中国官员大多接受过良好的教育、拥有较出色的工作能力,同时经过严格的考试或选拔,且越往上层越竞争激烈。他们中的大多数在职业生涯中还能不断学习新知、自我提高。更重要的是,无论是受文化传统影响,还是个体竞争、辖区发展压力,抑或刚性制度约束,官僚阶层整体上相对勤奋,具有较强的的敬业精神。所以我们常听到“五加二”“白加黑”、“周六保证不休息,周日休息不保证”的口号,要求“一天当做三天干”。中国的经济与稳定的奇迹,除组织因素,还有“人”的因素,党政组织与官员个体缺一不可,制度与人事皆颇重要。
  当然,这套官僚制的形成有其历史延续性。它既是列宁主义政党、卡理斯玛权威的内在要求,更是传统中国留下最重要的制度遗产。中国的官僚制可溯源至战国时代,国家间竞争导致了政治的理性化,从家臣走向了官僚制,从卿大夫走向了士大夫,更看重功绩而非身份。[10]之后,秦建国时正式在全国废封建、设郡县,走出贵族制,建立了倾向于平民主义的官僚制度,被钱穆先生认为是“绝大进步”{8}(P.3)。汉代将其真正完整搭建,福山称之为“伟大的汉朝制度”,认为“西汉的中国政府几乎符合现代官僚机构的全部特征”{20}(P.131)。随后历代官制愈发正式、精良、复杂、严密。甚至在钱穆先生看来,中国古代一直是“士人政府”,皇权与相权实有区分,官僚士大夫实际在主导传统政治的进程{7}(P.21)。
  不过,虽在一定程度上传承、继受了古代官僚制的基因与结构印迹,但当代体制“组织力更强”。比如古代中国一般“皇权不下县”,县以下主要由乡绅治理,依靠儒家伦理和宗法制度,基本自治;又如名与实的差别,古代治理能力和技术远不如当下,中基层官僚数量也颇为有限。当代治理靠大量人员和科层体系延伸扩展,更为有效深入,也得益于现代交通、通讯、管理、网络技术的进步。
  (二)多重维度
  权威型官僚制在形式上具有条块覆盖的基层延伸组织力、上下联动执行力,而实质层面,它在诸多领域、多重维度也表现为“体制性权威”,包括政党与政府间的“政党领导型体制”,官方与民间的“控制性民主体制”,内部与外部之间的“自我监督型体制”、中央与地方关系间的“中央集权型体制”,政府与市场间的“政府主导型体制”等,均试图确保权威官僚制的主导性地位,在经济社会发展和政治稳定之间保持平衡,实现有效治理、社会整合之功能。
  1.政党领导型体制
  中国的权威型官僚体制最突出的一个特征体现在党政关系领域,表现为“政党领导型官僚体制”,其为权威体制中的核心权威。前述官僚体制并非仅指“狭义政府”中的官僚,执政党本身也建立了一套自上而下、全面覆盖、上下联动、深入基层的“政党官僚制”,且二者在不少层级、诸多领域具有一定程度的重合性。
  笔者在另文中论述过当代中国政治权威为何落在政党身上{21}。首先,现代政治都是政党政治。现代政治本质上是一种广义的民主政治,即“大众的政治参与”。然而,政治参与需要中介与渠道。现代政治有序参与的渠道就是政党,政党是收集、吸纳和反映某一阶层民意的制度化参政组织。其次,相对于西方政党,东方执政党权威属性更加凸显,因其起源及由此带来政党类型的差异。就起源而言,西方政党产生于议会政治之后,先有国家后有政党;而东方国家中往往先有政党后有国家。后发国家面对强大专制或殖民统治,由一小撮先知先觉的优秀分子组成了强有力的政党,通过自我牺牲实现了民族独立、国家解放和现代转型,可以说是政党缔造了国家。
  制度层面,这种强势的“政党领导型官僚制”囊括五级政党机构和所有基层组织,同时覆盖了政治、军事、经济、意识形态、社会管理各个领域,并以组织化形式进入军队、立法机关、政府机关、司法机关、经济主体、社会群团等机构,通过党委党组的组织领导、政策贯彻、干部选拔任命、学习教育活动和监督考核工作等具体机制实施制度化领导,拥有一套完整的党的领导制度。
  2.控制型民主制
  权威型体制的控制性还体现在民主制度之中,官方对民间、上级对下级的“政治参与”施行一定程度的控制,试图在使政治稳定与政治发展间保持平衡{22}(P.220)。这种体制性选择,意在保证“发展主义”目标长期具有压倒性,使“治理主义”导向在现实中得以贯彻,而不被实践中具体而多元的观念或利益撕扯、羁绊,保证战略集中、分清轻重缓急、突出治理绩效。
  事实上,当代民主实践出现的某些公共治理挑战和危机证明了民主与发展之间存在一定实践张力。有的“议而不决”,要么利益过于分化、无法凝结共识,出现政治碎片化;要么形成“否决性政体”{20}(P.8),相互拆台、反复折腾,政治陷入僵局。有的“社会撕裂”,不少后发民主国家甚至出现了严重的种族、民族、宗教分裂,产生巨大离心力。有的“政府无能”,难以完成维持秩序、发展经济、增进社会福利等基础性任务。事实上,战后一些将发展设置为首要目标的“发展型”国家或地区,都在一定阶段、某种程度上试图平衡政治参与与政治稳定,防止过激与分裂,影响首要目标的达成和基础能力的搭建。
  此种控制性民主体制主要表现在官方与民间、上级与下级、政治组织之间三个维度。一是民众对官方行动的政治参与是有限的、个体性的、个案式的,民主更多地体现在事后的官方“回应性”上,而非事前的充分参与。二是上下级间也体现在核心的组织原则“民主集中制”上,下级的政治参与与意见建议要服从上级的决定和领导。三是政治部门之间,如四套班子——党委、政府、人大、政协,由党委集中统一领导,政府执行落实,人大、政协更多的是“寓民主于沟通中”、“寓参与于协调中”、“寓监督于支持中”。
  因此,在具体过程中,这种控制性民主实际追求的是一种“合意型民主”的理想。民主过程更多是求同求和,试图把对抗性的参与、争议、监督,转变为一种非对抗性的提前协调、商议沟通、凝结共识、解决问题的过程,[11]意在提高效率、建立共识、形成合力、推进共同目标,防止过激政治参与、利益过度分化,只具破坏性而缺乏建设性,出现推诿扯皮、吹毛求疵、为反对而反对的局面,最终影响整个被确立为“共识”的“发展型目标”的实现。
  3.中央集权型体制
  除党政、官民关系之外,在整体权威型官僚制网络下,央地之间中央政府更具权威性,中国是一个中央集权型国家。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}[法]佩雷菲特:《停滞的帝国》,王国卿等译,三联书店2013年版。
  {2}[德]黑格尔:《历史哲学》,王造时译,上海世纪出版集团2001年版。
  {3}阎小骏:《中国何以稳定》,中国社会科学出版社2017年版。
  {4}[英]波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,冯钢等译,浙江人民出版社2007年版。
  {5}[美]阿西莫格卢、[美]罗宾逊:《国家为什么会失败》,李增刚译,湖南科学技术出版社2015年版。
  {6}[美]卡梅伦、尼尔:《世界经济简史》(第四版),潘宁等译,上海译文出版社2012年版。
  {7}钱穆:《国史新论》,九州出版社2011年版。
  {8}钱穆:《中国历代政治得失》,三联书店2010年版。
  {9}周其仁:《中国做对了什么》,北京大学出版社2010年版。
  {10}[美]罗尔斯:《正义论》(修订版),何怀宏等译,中国社会科学出版社2009年版。
  {11}牟宗三:《政道与治道》,广西师范大学出版社2006版。
  {12}张纯明:《中国政治两千年》,当代中国出版社2014年版。
  {13}[英]麦迪逊:《中国经济的长期表现》,伍晓鹰等译,上海人民出版社2011年版。
  {14}王人博:《中国的近代性》,广西师范大学出版社2015年版。
  {15}林尚立:“在有效性中累积合法性:中国政治发展的路径选择”,载《复旦大学学报》2009年第2期。
  {16}[德]韦伯:《学术与政治》,冯克利译,三联书店2005年版。
  {17}赵鼎新:“‘天命观’及政绩合法性在古代和当代中国的体现”,载《经济社会体制比较》2012年第1期。
  {18}王若磊:“上访的冤屈、稳定的逻辑与治理的两难”,载《浙江社会科学》2017年第7期。
  {19}周雪光:“权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑”,载《开放时代》2011年第10期。
  {20}[美]福山:《政治秩序的起源》,毛俊杰译,广西师范大学出版社2012年版。
  {21}王若磊:“政党权威与法治建构——基于法治中国道路可能性的考察”,载《环球法律评论》2015年第5期。
  {22}[美]亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,上海人民出版社2008年版。
  {23}黄宗智:“集权的简约治理——中国以官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”,载《开放时代》2008年第2期。
  {24}周黎安:“行政发包制”,载《社会》2014年第6期。
  {25}周黎安:“‘官场+市场’与中国增长故事”,载《社会》2018年第2期。
  {26}张五常:《中国的经济制度》,中信出版社2009年版。
  {27}荣敬本等:《从压力型体制向民主合作型体制的转变》,中央编译出版社1998年版。
  {28}周雪光:“运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考”,载《开放时代》2012年第9期。
  {29}折晓叶、陈婴婴:“项目制的分级运作机制和治理逻辑”,载《中国社会科学》2011第4期。
  {30}渠敬东:“项目制:一种新的国家治理体制”,载《中国社会科学》2012年第5期。
  {31}周黎安:“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,载《经济研究》2007年第7期。
  {32}姚洋、张牧扬:“官员绩效与晋升锦标赛——来自城市数据的证据”,载《经济研究》2013年第1期。
  {33}姚洋:《作为制度创新过程的经济改革》,格致出版社2016年1月版。
  {34}杨雪冬:“压力型体制:一个概念的简明史”,载《社会科学》2012年第11期。
  {35}曹正汉:“中国上下分治的治理体制及其稳定机制”,载《社会学研究》2011年第1期。
  {36}周飞舟:“分税制十年:制度及其影响”,载《中国社会科学》2006年第6期。
  {37}付敏杰:“分税制二十年:演进脉络与改革方向”,载《社会学研究》2016年第5期。
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