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【期刊名称】 《当代法学》
一种新程序:审思检监衔接中的强制措施决定机制
【作者】 左卫民【作者单位】 四川大学法学院{教授}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 检察机关;监察机关;衔接;强制措施决定;先行拘留
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 59
【摘要】 如何回应、规定检监衔接已成为当下重要的理论与实践课题。2018年的《刑事诉讼法》修正案创设了独立的强制措施审查决定程序机制和相应的先行拘留措施。从诉讼法理上看,这种新设的独立程序在正当性和必要性两个层面均存在明显问题。因此,在未来的修法中应重新调整:一方面应当调整立法理念,按照既有诉讼法理和制度规律设置恰当的强制措施体系;另一方面应当从实践理性的角度审视检监关系,强化强制措施采取中监察程序与审查程序的协调性。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256709    
  一、检监关系新格局与独立的强制措施决定程序
  职务犯罪的调查程序与审查起诉程序的衔接(下文简称“检监衔接”),既涉及案件材料证据)的移送与审查、认定,也涉及限制人身自由措施(强制措施)如何适用,还影响诉讼程序的有序展开。鉴于既往犯罪的侦诉衔接都由司法机关在诉讼程序中展开,而2018年3月出台的《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)打破了这一格局,形成了“二元化”的侦诉衔接和检监衔接机制,[1]检监衔接问题备受关注。因为,这意味着少数案件(职务犯罪案件)的证据收集程序将由非司法机关(监察机关)在监察程序中完成。由此,检察机关在审查起诉时会面对两类案件:一类是侦查机关(一般是公安机关)移送的普通刑事案件,另一类是监察机关移送的职务犯罪案件。相应地,这种分化也导致了检察机关从只展开一种衔接变为两类衔接:即从过去只需与侦查机关进行诉讼法中的“内部”程序衔接,转变为“内部衔接”与《监察法》架构下的“外部”程序衔接。[2]在此情况下,检察机关如何理顺与监察机关新型的“互相配合、互相制约”关系,进而处理好调查与起诉的有效衔接及其中具体的程序操作问题,需要立法回应。事实上,实务中职务犯罪审查起诉阶段如何适用强制措施就是一个颇为棘手的问题。对先行留置或未被留置的犯罪嫌疑人,检察机关如何适用逮捕等强制措施?留置是否可以延续到移送审查起诉阶段后,直至检察机关作出强制措施的决定?《监察法》并没有就这些具体的程序操作作出详细规定,甚至就连基本的程序框架也未形成。考虑到检监衔接总体上仍是一个新的刑事程序问题,2018年10月修改的《刑事诉讼法》将其作为一个重点内容加以规范。
  修改后的《刑事诉讼法》第170条第1款对留置措施与刑事强制措施的衔接明确规定:“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。”从某种意义上讲,此条规定确实解决了监察调查与审查起诉中的强制措施衔接与适用等问题,从而为实践操作提供了相对明确的指引。在笔者看来,更值得注意的是,此规定实质上设立了一种在监察调查与审查起诉之间的独立性程序机制——审查决定强制措施程序。可以说,这是一项全新的制度创新。相应地,此规定也增加了一种新型刑事拘留,即移送审查起诉后的先行拘留。之所以有此论断,主要基于两点:一是程序阶段划分上的独立性。此种审查决定程序是在监察机关移送检察机关时立即启动,在其结束时才正式进入审查起诉程序,实质上可以视作调查阶段与审查起诉阶段之间的过渡阶段。对此,相关期间计算上的单独性可以印证。修改后的《刑事诉讼法》第170条第2款规定,“人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审査起诉期限。”这事实上是从时间上将审查决定强制措施程序与审查起诉程序作了一定的“隔离”,进而为两种不同程序的设置、识别与适用提供了外在条件。质言之,程序时空上的“隔离”与分殊成为证成强制措施审查决定程序独立性的形式理据。二是程序目的的独立性。从立法目的上讲,此程序机制设立的唯一目的就是决定是否采取强制措施、采取何种强制措施,从而区别于职务犯罪调查的证据收集和审查起诉的证据审查、补充目的。程序目的的特定性决定了程序机制启动、展开与效力等方面的差异,进而塑造出完全不同的两种程序面相。这一区分为证成强制措施审查决定程序的独立性提供了实质理据。需要特别指出的是,尽管此前的《刑事诉讼法》中也存在强制措施审查决定程序,例如逮捕的审查决定程序,但其一般是在刑事拘留前提下由公安机关提交检察机关审查决定,这种审查批捕并不单独占用某一诉讼阶段的时间,实质上是侦查环节中展开的审查机制,审查并不影响侦查活动的同步展开。然而,此次《刑事诉讼法》修改所规定的强制措施审查决定程序,是在职务犯罪调查结束之后、审查起诉之前进行的,其内容不同于前二者,实际上可以视作“准单独展开”。所以,与在侦查中展开的审查批捕活动不同,后者具有“时空重叠性”,前者则具有“时空分离性”。
  综上,鉴于立法层面过去并未单独设立强制措施的审查阶段,此次修法也未在立法文本中明确其属于能与调查、侦查、起诉并列的独立阶段。所以,强制措施审查决定程序虽缺乏成为单独诉讼阶段的“名分”,但实际上已具备单独诉讼阶段的诸多形式要素与实质要素,称其为“准单独诉讼阶段”可能更为适宜。对整个刑事诉讼程序而言,这种全新的独立强制措施审查决定程序到底意味着什么?我们又该如何认识此程序设置?
  二、强制措施决定程序的合理性问题
  从司法适用角度而言,这种单独的强制措施适用程序似乎在技术上解决了检监衔接中监察机关与检察机关如何制约的难题,但与此同时,又产生了程序合理性的内在问题。对此,不能不加以关注。
  (一)单独设置强制措施决定程序的合理性问题
  按照诉讼职能划分的法理,侦查、起诉、审判程序各阶段同时包括两方面的诉讼职能:一方面是对案件的审查和处理,主要围绕证据进行;另一方面是对涉案人员(犯罪嫌疑人、被告人)人身自由的限制,即采取何种强制措施以保证诉讼顺利进行。两种职能统合于同一诉讼阶段,以确保诉讼高效地展开。在这种模式下,侦诉衔接过程中无须单独设立强制措施的决定程序,前一阶段的强制措施可以自然延续到后一诉讼阶段。更为重要的是,不同阶段诉讼适用的强制措施的性质和条件基本相同,只要没有出现适用条件的变化,并无太多必要重启强制措施的审查,进而改变、变更强制措施的适用,即便是羁押必要性审查,也仅是一种特殊的程序机制。[3]相比之下,检监衔接程序则完全不同,监察机关将案件移送检察机关之前,案件处于监察程序之中,案件处理受《监察法》的调整,对被调查人采取的限制人身自由措施(即留置)不属于《刑事诉讼法》规定的强制措施,且留置适用的条件也与刑事拘留、逮捕有所区别,因此,设置一种独立的强制措施决定程序似乎有一定的合理性。然而,仔细推敲,其不当性可能超过其合理性,值得各界反思:
  其一,从诉讼法理角度而言,这种单独的程序设置违背了诉讼阶段理论的基本逻辑。按照诉讼职能的划分,我国刑事程序分为立案、侦查、审查起诉、审判、执行五大职能,也可以称之为五个不同的诉讼阶段,即诉讼阶段理论。[4]即使从比较法角度来看,刑事诉讼程序也通常区分为审前程序与审判程序,未见在证据收集和审查起诉之间设置审查决定强制措施适用的“准单独程序”。那么,为何在监察案件移送审查起诉之后要设立这一程序机制?其制度性质难以在诉讼法理上予以界定与证成,这一安排将可能影响刑事诉讼程序整体的协调统一。具体而言,某一程序环节能够被界定为独立的诉讼阶段,其对案件的处理和涉案人员的处理在规范上应当与其它程序机制有明显区分且须具备相应的独立性。但就职务犯罪调查中的强制措施审查决定程序而言,其仅涉及人身自由的临时性干预这一程序行为,而并不对案件和涉案人员本身的程序处遇和实质处断作出决定。另外,即使将这一程序附随性地纳入其它诉讼阶段,也未必会对被调查对象(被告人)的权利保障以及犯罪调查、处理的顺利进行造成不利影响,立法将其独立化的理由和依据并不充分。具体而言,一方面,强制措施的采用并不涉及案件与涉案人员的最终实体处分,其权利干预具有临时性、变动性。对其加以严格化、单独化的审查看似体现了权力的谦抑性,实则可能违背了刑事诉讼的比例原则。另一方面,在这一审查程序之前,由于留置措施的采用,被调查对象的人身自由实际上已处于相当的减损状态,在审查起诉之前变更强制措施且对其进行单独的审查决定从某种程度而言反而可能造成羁押期限的延长。故此,在这一程序并不具备成为单独诉讼阶段条件的情况下,立法将其独立化,显然有违相关诉讼法理。此外,就立法正当性而言,涉及刑事诉讼阶段实质性变更的重大调整,在立法上却未予以言明且这种调整是由全国人大常委会以修正案的形式进行,而非像过往修法由全国人大进行结构性修改,这样“名为小改实作大改”的立法程序是否正当,也值得反思。
  其二,独立的强制措施审查决定程序欠缺设立的必要性。从经验角度而言,既往刑事诉讼立法并未在侦查与审查起诉程序之间单独设立强制措施审查决定程序,一方面可能在于检察机关在审查批准逮捕时已经介入侦查程序;另一方面,或许更重要的是在移送审查起诉之时,侦查机关对犯罪嫌疑人采取的强制措施类型已表明了侦查机关认为其已经构成犯罪,应当追究刑事责任,而且有采取强制措施之必要。在这种情况下,侦查机关若未变更强制措施,就表明其认为存在继续适用同类强制措施的必要性。有鉴于此,检察机关在审查起诉过程中,也完全没有必要再针对强制措施设置专门的审查决定机制。同理,监察机关负责的调查阶段虽然没有采取诉讼法意义上的刑事强制措施,却采取了类似的监察强制措施(留置),其严厉性、干预性堪比《刑事诉讼法》中的拘留、逮捕。[5]从这一点来看,监察调查阶段的留置虽没有刑事强制措施的“名”,但在适用效果上则有其“实”。如果监察机关在移送审查起诉之时仍未解除留置措施,意味着此时并未出现《监察法》第43条所规定的“监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除”之情形,亦即,仍有适用的必要性。因此,在与侦查阶段移送起诉存在相当程度同质性的情况下,应当认为监察机关移送起诉的案件欠缺审查强制措施的必要性。
  其三,从诉讼经济的角度来看,设置独立的强制措施审查决定程序有浪费司法资源之嫌。基于既往经验,检察机关审查起诉时对于侦查机关采取的强制措施往往持认可态度,即使设立专门程序对强制措施再进行审查,一般也是同意批准逮捕,这可从三地试点的情况加以印证。[6]此外,在职务犯罪的调查程序中,检察机关可以派员提前介入,并从证据审查的角度提出案件处理意见。从实践来看,这已是一种模式化的工作机制。在此过程中,检察机关势必会对强制措施的适用加以关注并提出相应的建议。就此而言,由检察机关在检监衔接时重启强制措施的审查,可能在相当程度上是一项“重复劳动”,象征意义大于实质意义。不仅如此,在检察机关实行“捕诉合一”改革的背景下,理应由负责审查批捕的检察官负责此项工作,而在其并入公诉部门之后,这样额外增加的一项审查业务可能会加重检察机关的办案负担,进而影响“捕诉合一”的改革成效。
  综上而言,修改后的《刑事诉讼法

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