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【期刊名称】 《政治与法律》
我国应对气候变化立法的基本原则研究
【作者】 赵俊【作者单位】 上海政法学院经济法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 应对气候变化法;法律基本原则;环境权;发展权
【文章编码】 1005-9512(2015)07-0080-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 7
【页码】 80
【摘要】

一部法律中的基本原则是法律的基本要素之一,是可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。制定应对气候变化法之前,该法中的基本原则必须明确。应对气候变化法的基本原则的选择应该坚持“环境权+发展权”的基本立场、有利于履行主动减排的道德义务、有利于缩小我国区域间的发展差距等三个立场。我国应对气候变化法应确立并贯彻共同但有区别的责任原则、减缓与适应并重的原则、公众参与的原则、公开透明的原则、国际合作的原则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206198    
  以2009年8月第十一届全国人大常委会通过《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》为契机,我国立法机关启动了应对气候变化立法的行动。随后法学界掀起了一轮研究气候变化立法的高潮,产生了一系列研究成果。这些研究成果主要集中在立法模式和对外国相关立法的介绍层面,鲜有专门针对应对气候变化法基本原则的研究成果。应对气候变化立法的基本原则是关系到我国应对气候法基本价值取向和立法科学性的根本因素,不能不作认真探究。
  一、基本原则在应对气候变化法中的地位
  法律原则是一部法律的基本要素之一,是可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。法律原则是一部法律的灵魂,贯穿在一部法律制定、实施的始末。法律原则的类型有三种:基本原则和具体原则、公理性原则和政策性原则、实体性原则和程序性原则。应对气候变化法无论采取什么样的立法模式,基本原则都必须在立法之初被确定下来,这是因为“基本原则体现了法律的基本精神,是在价值上比其他原则更为重要,在功能上比其他原则的调整范围更广的法律原则”。[1]对尚处于创制阶段的我国应对气候变化法而言,明确其基本原则至少具有以下三方面的功能。
  第一,基本原则直接决定了应对气候变化法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向。基本原则是气候变化法律精神最集中的体现,构成了应对气候变化法基本制度的理论基础;是应对气候变化法律制度的原理和机理,体现着我国立法者和社会公众对气候变化问题的基本认识,体现着我国在气候变化问题上欲意实现的理想蓝图,体现着我国对气候问题上各种利益诉求的基本态度,体现着我国判断气候变化是非善恶的基本准则。以上一切,均以高度凝缩的方式集中于应对气候变化法律制度的原则之内。因此,确立了什么样的基本原则,就确立了什么样的法律制度。
  第二,基本原则是应对气候变化法律制度内部协调统一的重要保障。应对气候变化法律体系包含着诸多规则要素,这些规则的实施状态纷繁复杂,其法律性质、法律效力和具体的立法目的各有不同。特别是与应对气候变化相关的法律法规数量庞大、种类繁多,又由不同的国家机构出于不同的管理需要制定。因此,保障应对气候变化法自身的协调一致就成为一个突出问题。“近、现代立法经验表明,法律原则在防范和消弭法律制度内部矛盾和增强法制统一方面,具有突出作用。在法律的创制过程中,当处于不同效力位阶的各项原则能够被各级、各类立法者刻意遵从时,法制的统一就有了最基本的保障。”[2]
  第三,基本原则对应对气候变化法的发展具有导向作用。任何法律都是一个开放的体系,应对气候变化法也不例外。尽管我国的应对气候变化法还处在创制阶段,但将来发展变化的通道必须是通畅的。否则,我国经济、社会形势发生变化后,其法律功能的实现将会受阻。网络社会崛起后,社会变迁的节奏越来越快,新的国际关系、工商业模式、生活形态层出不穷,势必会与原有权利、义务结构发生冲突。因此,法律制度的发展变化成为了现代社会的常态和客观需要,对于正处在急速转型期的我国社会更是如此。作为最大的发展中国家,我国的经济、社会结构正发生着深刻变化,在此时制定的应对气候变化法势必会随着我国社会转型的完成发生显著变化。由于基本原则对法律制度具有基础性作用,应对气候变化法具体制度的变化应当是基本原则指引下的变化结果。
  二、我国应对气候变化法基本原则的选择标准
  如上所述,有什么样的基本原则就有什么样的法律制度。我国应对气候变化法基本原则的选择,不仅要立足于我国现有的发展阶段,也要为未来发展建立起开放的通道。因此,选择适当的基本原则是确保应对气候变化法立法目的实现的关键因素。笔者认为,应对气候变化法基本原则的选择标准应当包括以下几方面因素。
  (一)坚持“环境权+发展权”的基本立场
  我国不是《联合国气候变化框架公约》附件一和《京都议定书》附件B名单上的国家,在温室气体排放上没有法定义务。尽管我国的经济总量已位居世界第二,但从总体上说,仍是一个发展中国家,尚处于工业化进程中,与已经完成了工业化的发达国家相比,我国应对气候变化法基本原则应符合发展中国家的特殊国情。而我国“与同属于发展中国家的韩国相比,也有明显的不同。中国是人口大国,经济社会发展极不平衡、社会贫富悬殊,还有不少人生活在贫困线以下”。[3]气候变化是环境问题,但归根到底是发展问题,我国的应对气候变化法除了要考虑环境因素外,还必须兼顾发展问题。因此,围绕“环境权+发展权”选择立法的基本原则,是我国应对气候变化法必须坚持的基本立场。
  (二)有利于履行主动减排的道德义务
  作为制造业大国,我国为全世界提供了种类繁多、规模巨大的工业产品,但生态环境因此遭受了巨大威胁。目前,中国已成为全球温室气体排放量最大的国家,[4]虽然《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》没有要求中国承担减排义务,但作为一个负责任的发展中国家,我国高度重视气候变化问题,成立了国家气候变化对策协调机构,根据国家可持续发展战略的要求,通过主动减排履行国际道德义务,为减缓和适应气候变化做出了积极贡献。2007年,我国政府发布《中国应对气候变化国家方案》,明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施;2008年至今,我国政府每年都发布《中国应对气候变化的政策与行动》年度报告,循序渐进地推动和实施我国在减缓和适应气候变化领域的国家方略。“2013年以来,中国政府紧紧围绕‘十二五’应对气候变化目标任务,全面落实、‘十二五’控制温室气体排放工作方案,继续通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、增加碳汇、适应气候变化、加强能力建设等综合措施,应对气候变化各项工作取得积极进展,成效显著。2013年单位国内生产总值二氧化碳排放比2012年下降4.3%,比2005年累计下降28.56%,相当于少排放二氧化碳25亿吨。”“2014年5月出台的《2014-2015年节能减排低碳发展行动方》案》,明确提出单位国内生产总值二氧化碳排放今明两年分别下降4%和3.5%以上。”[5]谨防骗子
  上述各种努力,为减缓和适应气候变化做出了巨大的贡献。在制定应对气候变化法的过程中,基本原则的选择应有利于鼓励社会各界主动承担减排的道德义务,让减排成为全社会的一种自觉行为。
  (三)有利于缩小我国区域间的发展差距
  我国各地区的发展很不均衡,东南沿海地区已经初步实现了工业化,中西部地区的发展还处在工业化早期阶段。这种差距的存在不仅影响了我国的现代化进程,也带来了很多区域冲突。为了防止区域发展不平衡带来的社会问题,包括法律在内的各项政策措施应当考虑到不同发展程度的地区的实际情况,应对气候变化法更是如此。
  应对气候变化措施的落实要求限制温室气体排放,这项要求对资源性行业和企业会带来显而易见的冲击。由于自然资源分布和发展阶段的原因,我国主要的资源性行业和企业集中在中西部地区,这些行业(或企业)提供的税赋和就业机会是中西部地区公众生存权的重要保障。如果在适用应对气候变化法律原则时采取“一刀切”的标准,中西部地区的经济发展将会受到冲击,部分贫困人群的生存权势必会受到威胁。
  从各年度应对气候变化的政策与行动报告来看,我国已经考虑到在气候变化问题上实行差异化政策。如《中国应对气候变化政策与行动2014年度报告》明确提出以“低碳发展试点与示范”的方式减缓与适应气候变化。“稳步推进低碳省区和低碳城市试点,积极组织碳排放权交易试点,开展低碳工业园区、低碳社区、低碳交通运输等领域试点示范工作,初步形成了从省区、城市、城镇到园区、社区的全方位低碳发展试点示范工作格局。”[6]第一批试点的“五省八市”和第二批29个试点省市主要集中在东南沿海地区。
  在制定应对气候变化法的过程中,应充分吸收“低碳发展试点与示范”的成果,对发达地区设置较高的减排标准,以“共同但有区别的责任原则”和“公平”为基础,在减缓和适应大气变化的同时,确保欠发达地区的发展权和生存权。这样,一方面,通过东南沿海地区的示范引领和技术支持,引导欠发达地区逐步实现产业转型;另一方面,对于一些因处在气候变化“敏感区”而主动采取减排措施的中西部地区,[7]应秉持公平原则建立生态补偿机制,缩小这些地区与发达地区在经济、社会等方面的差距。
  三、我国应对气候变化法基本原则的具体内容
  根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》,结合我国应对气候变化的国家政策,笔者认为,我国应对气候变化法的基本原则应包括共同但有区别的责任原则、减缓与适应并重的原则、公众参与的原则、公开透明的原则、国际合作的原则。
  (一)共同但有区别的责任原则
  共同但有区别的责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的因素不同,各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。它包括两个关联的内容,即共同的责任和有区别的责任。[8]共同的责任意味着各国(无论大小、贫富差别)都有环境保护的责任;有区别的责任是指各国虽然负有保护全球环境的共同责任,但由于地球环境的现状主要是发达国家历史上的破坏和污染造成的,发达国家的环境保护责任应大于发展中国家。
  共同但有区别的责任原则是在1992年联合国环境与发展大会上提出的,现已成为普遍接受的国际环境法原则,各类环境公约都将该原则作为本公约实施的基本准则,气候变化领域也是如此。《联合国气候变化框架公约》第3条第1款规定:“各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”《京都议定书》第10条也明确在温室气体减排中适用共同但有区别的责任原则。
  我国在制定应对气候变化法的过程中,主要应通过以下两方面实现共同但有区别的责任原则。
  第一,贯彻《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的要求,将应对气候变化的信息发布确定为一种法定义务。根据共同但有区别责任原则,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》未对中国提出强制性的减排要求,但《京都议定书》第10条第2款要求发展中国家承诺:制订、执行、公布和定期更新载有减缓气候变化措施和有利于充分适应气候变化措施的国家的方案以及在适当情况下区域的方案。尽管我国从2007年已开始兑现《京都议定书》第10条第2款要求的承诺,[9]但这种承诺(信息发布)尚没有成为国内法的一种正式安排。同时,《京都议定书》第10条第2款要求发布的信息包括应对气候变化的国家方案和区域方案,2007年至今我国发布的应对气候变化方案只是国家方案,尚未涉及区域方案。因此,我国在制定应对气候变化法时,应根据共同但有区别的责任原则,在确保我国作为发展国家的发展权和生存权的基础上,将发布应对气候变化的年度国家方案和区域(以省为单位)方案确定为法定义务。
  为了确保在气候变化法中贯彻共同责任原则,应在立法中确立以下制度:影响气候变化的产业信息披露制度、政府环境信息披露制度、温室气体排放信息披露制度、影响气候变化的建设项目环评制度、区域发展政策环评制度等。
  第二,针对区域发展的不均衡状况,制定差异化的减排目标。如前所述,我国区域发展很不均衡,“一刀切”的减排要求不仅会对欠发达地区的发展带来不利影响,还可能加剧东西部地区之间的差距。因此,在制定应对气候变化法时,应参照共同但有区别的责任原则在发达国家和发展中国家间适用的模式,对已完成工业化的东南沿海地区设定较高的减排目标,对欠发达的中西部地区设定较低的减排目标,或者通过技术、资金的支持或生态补偿的方式,帮助这些区域实现减排任务。
  差异化的减排目标作为应对气候变化法的一项基本制度,是我国主动履行减排任务的制度保证,是确保欠发达地区发展利益的制度安排,也是共同但有区别的责任原则在国内法上的集中体现。
  在我国

果然是京城土著


  ······

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