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【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
协同发展视域下京津冀区际生态补偿制度构建
【英文标题】 On the Jing-Jin-Ji Inter-regional Ecological Compensation Systems Construction in the Perspective of Collaborative Development
【作者】 刘广明
【作者单位】 河北大学政法学院,河北大学国家治理法治化研究中心
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 区际生态补偿制度;京津冀;协同发展;区域生态利益
【英文关键词】 inter-regional ecological compensation system; Jing-Jin-Ji; collaborative development; area ecological
【文章编码】 1009-1971(2017)04-0036-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 4
【页码】 36
【摘要】

区际生态补偿关涉区际生态公平的实现、区域生态环境的保护,并直接影响到区域社会经济的协调、持续、健康发展。京津冀人缘相亲、地缘相接,更因处于太行—燕山山脉与渤海湾的合围之中,而具有紧密的生态依存关系。区际生态不公的长期存在、区域生态环境的日趋恶化等决定了应加强包括构建区际生态补偿制度在内的京津冀区域生态文明建设,而京津冀协同发展这一重大国家战略的确立、京津冀地区社会民众环保意识的提升等,则为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了可行性依据。京津冀区际生态补偿制度的构建首先需秉持政府主导的基本模式,并同时重视市场推进作用的发挥和社会公众的参与,而关键则是要准确厘定京津冀区际生态补偿主体、科学制定京津冀区际生态补偿标准、合理确定京津冀区际生态补偿方式。

【英文摘要】

The inter-regional ecological compensation can promote the realization of inter- regional ecological justice, the protection of regional ecological environment, and the coordinated, sustainable and healthy development of regional social economy. Jing-Jin-Ji's fate is profoud between people and land. Because being located between Taihang-Yanshan Mountains and Bohai Bay, Jing-Jin-Ji has so close ecological dependence. Because of the long-term existence of regional ecological injustice and the gradual deterioration of regional ecological environment, Jing-Jin-Ji's ecological civilization construction should be strengthened, including the construction of inter-regional ecological compensation system. The establishment of major national strategy of Jing-Jin-Ji Collaborative Development and the promotion of environmental awareness of social public in Jing- Jin-Ji area provide a feasibility basis of Jing-Jin-Ji regional inter-regional ecological compensation's establishment. Firstly the basic model of government leading must be established. At the same time, the role of market promotion role and public participation should be valued. Accurate determination of the subject, scientific formulation of the standards and reasonable determination of the method are the key nodes of the system construction.

【全文】法宝引证码CLI.A.1238256    
  引言
  作为一项有效平衡经济发展与环境保护利益关系、兼具激励与约束机制的制度安排,生态补偿制度在我国的确立时间虽晚于欧美发达国家,但亦有多年实践经验,目前已涵盖森林、草原、自然保护区和重点生态功能区、海域、矿山、湿地、水资源和水土保持、流域等诸多领域。区际生态补偿[1]作为生态补偿的一种具体形式,一般来说,是指在空间上相邻的不同行政区域因处于某一特定的生态系统之中而存在生态依存关系,从而需要在该区域间进行经济补偿以平衡区域间利益的生态补偿形式{1}。区际生态补偿产生的直接诱因是独立、一体的生态系统因行政区划这一人为因素而被分割管理。生态系统的生成有其自然规律,并具有显著的独立性和一体性特征,而行政区划的实施更多地是考虑政治、经济、民族、人口、国防、历史等因素,由此造成特定的生态系统因行政区划的实施而被分割管理,不同行政区域的管理主体与经济主体因出于区域社会经济发展、个体经济利益实现的考虑而实行的差别化环境保护政策、差异化资源利用行为又往往导致生态利益分享和生态建设成本分担的不公,并有可能造成生态系统的损害、生态环境的破坏。而区际生态补偿制度的构建不仅有助于区际生态公平的实现、区域生态环境的保护,而且有助于促进区域社会经济协调持续健康发展。
  一、京津冀区际生态补偿制度构建的必要性
  (一)京津冀区域生态环境具有一体性
  京津冀虽在行政区域划分上同为相互独立的省级行政区域,但却同处燕山之南、太行之东、海河之系,山同脉,水同源,属于同一生态单元,生态环境呈现显著的一体性特征,在生态系统构成、生物物种分布等方面具有高度一致性,生态因子交互作用明显。一体性的显著特征决定了必须对区域生态环境进行协同保护与综合治理,这是京津冀区域社会经济发展中最为重要的纽带。环境资源的合理分配、生态利益的公平分享将直接决定未来三地发展目标的可达程度,实现京津冀区域生态环境的有效治理,构筑可持续发展屏障是推进京津冀区域社会经济协调持续健康发展的关键所在。京津冀在生态环境问题上,任何一方都不可能独善其身,而必须“同呼吸、共命运”,采取统一行动,实行联防联治{2}。当前亟须建立三地生态协同发展制度,以消除三地在生态环境治理上的“各自为政”,进而维护三地统一的生态保障系统功能{3},其关键内容则是建立京津冀区际生态补偿制度。可以说,京津冀区域生态环境的一体性为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了客观性基础。
  (二)京津冀区域生态利益分享不公
  作为京津腹地,河北对京津冀区域生态环境的保护起到了至关重要的作用,尤其是河北北部的张家口、承德地区更是京津的天然生态屏障和水资源涵养地,在水资源供给、生物多样性维护、水土保持、风沙治理等方面的作用尤为突出。[2]以水资源的供给为例,作为严重缺水的京津两市,[3]其水资源保障高度依赖于河北。多年来,河北向京津提供了大量优质水源,对缓解京津地区工农业及城市生活、生态用水紧张状况发挥了重要作用。有数据显示,天津市用水的93%、北京市用水的80%来源于河北省{4}{5}。[4]河北(尤其是张承地区)在为京津生态安全保障和生态环境改善作出突出贡献的同时,也牺牲了自身的经济发展,付出巨大的社会经济成本。为给京津提供充足、清洁的水资源,为提高京津的大气质量,河北张承地区不断提高企业排污标准,关停众多效益可观而耗水较多的企业。以张家口市为例,其有44%的地域被划入水源保护区,需严格控制大型工业项目和化工企业的上马{6}。有数据显示,从1997年起,张家口因实施生态环境治理而停产277家企业、取缔517家企业{7}。其中,仅宣化造纸厂的关闭就使当地每年损失利税5000多万元,并造成3000多职工下岗{8}。另有研究数据显示,在1999—2005年期间,为保护密云水库水源,承德市损失粮食及经济作物达30亿千克,造成直接经济损失40亿元{9}。除工农业所承受的经济损失外,河北在生态环境的治理上还投入了巨额资金。研究数据显示,2000年以来,张家口市仅在防沙治沙领域所投入的生态建设资金就高达10多亿元{10};而从1989年开始,承德市在生态环境治理方面的投入已达数十亿元,年均投入近2亿元{11}。[5]在环境资源价值观和生态环境价值论的视域下,生态利益不是免费的公益品{12}。基于对京津冀区域生态环境的保护、区际生态安全的维护,河北(尤其是张承地区)不仅在工农业生产方面遭受巨额经济损失,而且投入巨额的生态环境治理资金,无论是基于朴素的公平理念,还是遵循“谁保护谁受益,谁受益谁补偿”的基本原则,京津两市均应对作为生态环境建设者和生态利益受损者的河北(尤其是张承地区)及相应主体给予必要补偿。由此可见,京津冀区域生态利益分享的不公为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了现实性基础。
  (三)京津冀区域生态环境恶化
  地处环渤海区域“心脏”地带、位于中国版图“咽喉”部位的京津冀,以不到全国2.3%的国土面积承载了8%的人口,贡献了11%的经济量,[6]是一个了不起的成绩,但同时也深受生态空间狭小、资源供给不足的羁绊,环境资源问题已成为制约京津冀协同发展的“最大短板”,其生态压力已临近或超过生态系统承受阈值{13}。以水资源为例,京津冀区域属于资源型缺水地区,是我国缺水最严重的地区之一,水资源负荷严重超载{14}。2010年京津冀地区水资源总量为171.2亿立方米,占全国水资源总量的0.56%,人均水资源拥有量为163.75立方米,不足国际人均水资源占有量(1000立方米)的20%{15}。
  
  除生态空间狭小、环境资源约束持续加大外,京津冀区域环境污染问题十分严重,且局部生态环境有恶化的趋势。2014年3月环境保护部发布的《2013年重点区域和74个城市空气质量状况》显示,京津冀区域共13个地级及以上城市,空气质量平均达标天数比例为37.5%,比74个城市平均达标天数比例低23个百分点,有10个城市达标天数比例低于50%。可以说,京津冀地区是全国空气污染最为严重的区域{16}。
  污染问题严重、生态环境恶化的原因是多方面的,但制度层面的关键原因在于,京津冀三地之间在生态利益分享和环境资源配置上存在显著差异、在生态环境治理上缺乏应有的协同。生态利益受益者未支付相应对价,不仅有失公平且可能助长其对生态利益的过度利用;生态环境保护(建设)者或生态利益受损者未获得应有补偿,不仅会挫伤其保护生态环境的热情,而且可能促使其为获得生存与发展之需在追求经济发展时置生态环境破坏于不顾。在环境污染的防治上,京津冀三地不应“各自为战”“画地为牢”,任何一地都无法靠自己的力量独善其身,因此必须实现生态环境的协同治理。实现京津冀区域生态环境协同治理的关键环节之一就是建立京津冀区际生态补偿制度{17}。以此来看,京津冀区域生态环境的恶化为京津冀区际生态补偿制度的构建提供了紧迫性基础。
  二、京津冀区际生态补偿制度构建的可行性
  (一)前期探索奠定经验基础
  京津冀区际生态补偿虽在正式制度层面还未“破题”,但在实践中却早有探索。从开始时间来看,一般认为,京津冀区际生态补偿实践源于20世纪90年代中期,其标志性事件为1995年北京市与承德市通过共同组建经济技术合作协调小组及水源保护合作等七个专业合作小组以建立对口支援关系;从适用范围看,京津冀区际生态补偿以水资源保护和利用为核心,涉及农业节水、水污染治理、小流域治理、水源涵养、水资源节约与水环境治理等多个项目,同时在风沙源治理方面也有所实践;从实践主体看,京津冀区际生态补偿实践主要存在京冀之间,津冀之间的实践起步较晚,且补偿项目少、补偿规模小;从补偿方向看,由京津冀三地之间生态功能定位及生态利益输送方向等因素所决定,无一例外的是由北京、天津向河北的“单向”补偿。京津冀区际生态补偿的实践进展虽艰难曲折、问题多多,但总体来说,还是迈出了可贵的一步,这对弥补国家生态补偿不足、促进京津冀区域生态环境治理与改善、矫正京津冀区域社会经济发展失衡具有十分重要的意义{18}。更为重要的是,前期探索为京津冀区际生态补偿正式制度的构建奠定了重要的经验基础。
  (二)意识强化奠定观念基础
  环境保护,意识为先{19}。政府、民众、社会环保意识的提升是实现生态环境有效治理的关键所在,在京津冀区际生态补偿制度的建立问题上,亦是如此。有研究者曾就“京津唐三市为承德市森林资源支付补偿资金的认可和接受度”问题进行调研,问卷(893份有效调查问卷)调查结果显示:76.2%的受访者认为,承德市森林资源对改善区域生态环境具有非常重要的作用;44.3%的受访者认为,应按受益大小确定各方政府分担比例以对承德市森林资源生态价值进行补偿;92.0%的受访者愿意为承德市森林资源保护支付补偿金,平均支付意愿为803.21元/年。由调查结果可见,建立京津冀区际生态补偿制度的条件初步具备、共识初步形成{20}。对这一问题,笔者也曾做过相关调研。初次调研是在2006年,调研地区主要为张家口市、承德市和北京市,调研主要采取问卷调查和访谈座谈相结合的方式;[7]再次调研是2014年,调研地区仍为张家口市、承德市和北京市。[8]两次问卷调查虽均属于小范围的不完全统计,但通过对比发现,对于区际生态补偿的适用,越来越多的人选择了支持,尤其是在近年来京津冀局部生态环境恶化、“雾霾锁城”的背景下,北京地区的民众越来越认识到实施区际生态补偿对河北予以必要经济补偿的重要性和合理性。京津冀地区民众环保理念的强化、生态补偿意识的增强、环保知识的增加为京津冀区际生态补偿制度的建立奠定了关键的观念基础。可以预见的是,若京津冀区际生态补偿制度能够有效发挥其制度功效进而促进京津冀区域生态环境的改善,那么必然会有更多的民众认同、支持这一制度。
  (三)协同发展奠定战略基础
  京津冀协同发展最早可以追溯到20世纪80年代,[9]但是多年来,京津冀一体化并没有取得实质性的进展{21}。2014年2月26日,习近平总书记在北京主持召开座谈会,听取京津冀协同发展工作汇报,并做重要讲话,[10]京津冀协同发展得以被明确为重大国家战略。习近平总书记就推进京津冀协同发展提出七项重点任务,其中之一是,“要着力扩大环境容量生态空间,加强生态环境保护合作,在已经启动大气污染防治协作机制的基础上,完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制”{22}。京津冀协同发展,生态环境保护是率先突破之域、是核心内容所在。推动京津冀生态环境协同治理,要以生态文明理念为引领,以改善环境质量为目标{23}。生态协同,核心是共利,关键是建立生态补偿制度{24}。京津冀协同发展国家战略的定位、京津冀区域生态环境治理任务的明晰,不仅极大增强了构建京津冀区际生态补偿制度的必要性和紧迫性,更为正式制度的构建提供了方向指引,奠定了坚实的战略基础。
  三、京津冀区际生态补偿制度构建的基本模式
  作为生态补偿的核心问题之一,补偿模式关涉生态补偿由何种力量主导实施以及遵循何种基本规则开展。从实践进展看,主要有政府补偿模式和市场补偿模式之别;从理论研究看,则有政府主导和市场主导之争。是政府主导,还是市场主导?这是生态补偿实施、生态补偿制度构建所必须首先回答的问题。就京津冀区际生态补偿而言,亦是如此。补偿模式的界定直接关系到京津冀区际生态补偿的实施效果,甚至影响到京津冀区际生态补偿的成败。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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