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【期刊名称】 《北方法学》
俄罗斯行政检察制度研究
【英文标题】 Research on Administrative Procuratorial System of Russia
【作者】 刘天来
【作者单位】 中国社会科学院拉丁美洲研究所{助理研究员,法学博士}
【分类】 司法制度【中文关键词】 行政检察;检察监督;俄罗斯法
【英文关键词】 administrative inspection; procuratorial supervision; Russian Law
【文章编码】 1673-8330(2019)03-0126-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 126
【摘要】

当代俄罗斯行政检察制度由法律执行情况检察监督、行政违法行为检察监督、行政诉讼检察监督三部分构成。俄罗斯行政检察的理论以检察监督的基本理论为基础,结合三部分子内容的专门理论构建而成。法律执行情况检察监督分为法律执行检察监督以及遵守人和公民的权利与自由检察监督两部分。在行政违法行为检察监督中,检察机关对公务人员的行政违法行为以及行政违法案件的提起、审理和裁决实行监督。在行政诉讼检察监督方面,检察机关有权提起行政诉讼,在诉讼过程中提交结论以及对各审级法院的裁决提出抗诉。我国行政检察应将规范性法律文件纳入行政检察监督范围,增加行政检察的监督手段,加强检察机关对公民个人权利的保护。

【英文摘要】

The contemporary Russian administrative procuratorial system consists of three parts, namely, procuratorial supervision of law enforcement, procuratorial supervision of administrative violations, and administrative litigation procuratorial supervision. The theory of Russian administrative prosecution is based on the theory of prosecutorial supervision, combined with the special theory in the sub-contents of the three parts. Strengthening administrative inspection is the consensus and research highlight in the academic circle. The supervision and prosecution of law enforcement is divided into two parts: the law enforcement prosecutorial supervision and the prosecutorial supervision of the rights and freedom of the people and citizens. In the procuratorial supervision of administrative violations, the procuratorial organs shall exercise supervision over the administrative violations of public officials, complete with the initiation, trial and ruling of administrative violations. In terms of administrative litigation supervision, the procuratorate exerts the power to file an administrative lawsuit, submit a conclusion in the course of litigation, and prosecute the ruling of each trial court. China’s administrative procuratorial inspection should include normative legal documents into the scope of administrative, increase the supervision means of administrative inspection and strengthen the protection of the procuratorial organs on the rights of citizens.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287606    
  

尽管我国的检察制度在很大程度上借鉴自苏联,但是我国行政检察制度的内涵与俄罗斯行政检察制度的内涵却很不相同。我国通行的行政检察概念指的是检察机关监督行政诉讼的制度和活动,[1]即将行政检察局限于诉讼领域,视其为与刑事诉讼检察、民事诉讼检察并列的三大诉讼监督领域之一。[2]而当代俄罗斯行政检察制度除了包括监督行政诉讼之外,还包括对公共行政行为进行监督的内容。在中央大力推进依法治国和新一轮司法改革的背景下,我国行政检察制度的内涵也在不断扩大,比如行政公益诉讼制度、行政执法监督制度的确立等。因此,考察与我国检察制度有着深厚历史渊源的当代俄罗斯行政检察制度,对改革和完善我国行政检察制度无疑具有非常重要的现实价值和借鉴意义。有鉴于此,笔者拟从法律执行情况检察监督、行政违法行为检察监督、行政诉讼检察监督入手,逐一剖析当代俄罗斯行政检察制度。3

一、俄罗斯行政检察理论基础

俄罗斯行政检察的理论渊源和理论基础都是检察监督,也即俄罗斯法学史上源远流长的“一般监督”(общий надзор)。俄罗斯行政检察的理论是以检察监督基本理论为基础和底色,由法律执行情况检察监督、行政违法行为检察监督、行政诉讼检察监督三部分相对独立的子理论构成。因此,探究俄罗斯行政检察的理论基础,必须同时对检察监督基本理论的内涵进行考察。

(一)检察监督与行政检察基本理论

俄罗斯检察监督在俄罗斯法学上被称为“一般监督”。关于它的实质和意义,巴斯科夫(Басков В. И.)的观点能很准确地诠释,“对国家管理领域和行政机关准确和统一地执行法律实施监督”,[4]“一般监督的对象应是准确而统一地执行法律,其标准是:有法律施行的地方,就应该有一般监督”。[5]梅尔尼科夫(Мельников Н. В.)等将当代俄罗斯检察监督的内容概括为护法、执法和其他活动的综合。[6]也有学者认为护法和执法的活动两者构成了检察监督的内容。[7]就检察监督的基本理论而言,检察监督分为保护性监督和恢复性监督,合法性是检察监督的核心及活动原则,评价检察监督的主要标准是效率和质量。一般监督的内容在不同时期有不同的侧重点。根据《开展对法律的执行、人和公民的权利与自由的遵守的检察监督令》,现阶段俄罗斯检察机关检察监督的侧重点是对法律文件合法性、遵守人和公民的权利与自由(以下简称“人权”)、经济和生态安全领域的监督和预防犯罪现象。[8]

就检察监督范围而言,当代俄罗斯检察机关监督的对象并不局限于国家机关,还囊括社会组织、商业和非商业组织等。《民法典》第1条排除了检察机关对民事法律关系的监督,因此国家机关的商业行为被排除在检察监督的范围之外。[9]就行政检察而言,除了行政诉讼外,俄罗斯行政检察只在具体类别的法律关系中实施监督,比如行政法律关系。行政诉讼检察监督是2015年第一部专门调整行政诉讼的《行政诉讼法典》(以下简称《行诉法典》)施行之后才获得共识。此前俄罗斯的行政诉讼适用《民事诉讼法典》或者《仲裁程序法典》,俄罗斯法学理论上对将其归为行政检察的内容存在争议。

俄罗斯法学理论特别注意将检察监督与其他监督相区分,这种区分同时也是行政检察与其他监督特别是与行政监督相区分的理论基础。苏联时期,法学理论认为检察监督具有最高性、有限介入性和对被监督主体评价的排他性。当代俄罗斯法学理论将最高性予以否定,认为检察监督是监督(контроль)的一种特殊形式,与其他监督不同之处在于检察监督是一种独立的法律现象,由专门的、独立的国家机关行使,对被监督者进行合法性评价。[10]沃罗宁(Воронин О. В.)认为,行使监督权力时,检察机关不得介入业务活动,不得代替其他机关行使职权,展开检察原则上是检察机关获知存在违法现象,使得检察监督与其他机关的命令性、管理性、行政监督性的行为相区分而不混同,[11]明确了检察监督的界限。

具体到行政检察,俄罗斯法学理论认为,行政检察从合法性的角度监督,而行政监督则从合理性的角度监督,比检察监督更加细致与深入。行政监督不是独立的权力,隶属于行政权,而检察权是独立的权力。此外,检察监督还监督司法权,如行政诉讼检察监督。俄罗斯法学理论认为,发展行政检察的重要依据是行政检察的必要性,当今违法问题突出,行政检察所要解决的一个紧迫问题就是合法性监督问题。为了保障行政权行使的合法性,俄罗斯采取了许多方法,比如建立独立的审计署,或者内设监督机构,但最重要的还是检察机关。正如卡尔莫里茨基(Кармолицкий А. А.)所言,“虽然在联邦和地方层面都设立许多具有监督职能的机构,但是他们低效、无力、软弱,因此检察机关无论愿意与否都需要承担其他监督机关也承担不了的监督责任。”[12]梅岑科夫(Мыцыков А. Я.)也认为,第一,俄罗斯现在行政权行使的合法性现状使得检察机关在任何时候介入都是有理由和必要的;第二,界定检察机关本身法律地位的规范不是十分明确。[13]因此,引入外来的行政检察监督尤显必要。俄罗斯联邦领导人也特别注意到检察机关是监督遵守宪法和法律最有效和最实用的工具,因此,要求检察机关不断进行实质性的改革和完善,以符合国家发展和改革的要求。[14]

(二)行政检察子理论

构建于上述检察监督基本理论之上的俄罗斯行政检察的三部分子理论相对独立、相互联系但又各有其特点。比如,关于行政违法行为检察监督,谢尔金(Шергин А. П.)教授指出,行政违法行为在过去和现在都是最广泛的,并且还有持续增长的趋势。[15]同时,许多行政违法行为的裁决并未实际得到执行。行政违法行为很多情况下就是犯罪的前奏,两者联系紧密。斯图康诺夫(Стуканов А. П.)深入揭示了两者之间的联系,并指出行政违法行为人更有可能进一步成为犯罪嫌疑人。[16]罗布子雅科夫(Лобзяков В. П.)等许多学者同样持这一观点。[17]行政违法行为的现状是行政违法行为检察监督的现实基础,检察监督的独立性、有力性等此时被挖掘和彰显,两者相结合,进而构建了行政违法行为检察监督理论。

同样的理论构建逻辑也适用于法律执行检察监督、遵守人权原则检察监督、行政诉讼检察监督的理论构建。就法律执行检察监督理论而言,俄罗斯学界认为,规范性法律文件的监督在俄罗斯由众多不同的监督机关负责,上述的行政监督也在此发挥作用。但是对规范性法律文件的合法性监督,需要独立、专业、系统性的检查,检察机关鉴于其性质正是独立、专业、有足够资源的机关。基于此,俄罗斯法学理论认为,在现行国家体制之下检察机关无疑是更适合的规范性法律文件监督机关。

就行政诉讼检察监督而言,检察机关对行政案件的审理进行诉讼监督在2015年前已由《民事诉讼法典》《仲裁程序法典》明确规定。俄罗斯法学理论认为,检察机关作为国家的“化身”,为了公共利益、国家利益而提起行政公益诉讼是最合适的主体。为了特定公民个人的利益而诉诸法院,则是落实宪法上人权条款的必要之举、有效之举。在学界认为应当加强检察监督的共识之下,《行诉法典》增加了检察机关在行政诉讼中的分量。

对于遵守人权原则检察监督,俄罗斯学界认同,人权在俄罗斯千年历史上从来就不是国家的优先方向,在苏联时期与集体利益混同,个体应服从于集体利益。因此,在当代俄罗斯,人权应是立法和执法的主要方向。依据并结合检察监督基本理论,俄罗斯学界认为,检察机关的活动显得极为重要,因为实现人权就必须严格地执行法律,检察机关的活动特别是检察监督,是遵守人权原则的一种保障。“检察监督保护的客体实质上是公民的一系列权利”。[18]

可见,俄罗斯行政检察三部分内容的理论相对独立,但都是以检察监督基本理论为基础,结合自身的特殊内容构建的。

(三)行政检察理论研究和实践动态

爬数据可耻

目前,俄罗斯学界对行政检察普遍持积极支持的态度,现在的关注前沿是如何完善包括行政检察在内的检察监督,这种完善的方向是加强检察监督、加强行政检察力度。拉斯吉娜(Ласкина Н. В.)认为,“检察机关尚不能积极行使监督职能,提高监督效率……保障合法性。”[19]为了加强行政检察,有学者提出了改进思路。比如有观点指出,应当修改宪法,使得宪法如同对宪法法院、最高法院等的规定一样包含有机关活动的内容部分,因为宪法中没有明确检察机关为了何种目的而设立,具体从事什么。又比如,有观点认为,检察机关并非信息情报机构,有些违法行为并不一定能到达检察院,因此应当加强检察机关的积极性,修改相关法律,赋予其更多职权以开展监督。

就行政检察的内容而言,加强行政检察是研究的热点。比如,对于行政违法行为检察监督,有学者认为,应当将监督行政违法行为单独列为独立的一项监督活动,[20]斯图康诺夫就是此观点的代表之—。更有学者进一步认为,应当在检察机关设立专司监督行政违法行为的内设机构。[21]又如法律执行检察监督,俄罗斯学界提出了许多加强的建议。莫吉娜(Мокина Т. В.)就指出,检察机关要更积极地参与立法过程,完善收集、分析规范性法律文件违法的方法,与司法部等相关部门加强合作,加强信息共享共通,保证刑事追究的威胁力等。[22]而人权监督一直是检察监督研究的热点,相关科研成果也比法律执行检察监督、行政违法行为检察监督、行政诉讼检察监督要多,约占行政检察相关研究的三分之一。行政诉讼监督则随着《行诉法典》施行的年月渐深,研究也随之加深。

此外,对专门领域行政检察监督的研究也是目前俄罗斯学界研究行政检察的一个方向,比如对医疗卫生行政检察、食品安全行政检察、生态环保行政检察等的研究。

就实践状况而言,俄罗斯行政检察的力度是相当大的,比如对规范性法律文件提出抗告,被抗告机关满足抗告而修改或废止违法法律文件的比例多年来一直在92%以上,2016年更是高达96.38%。判决满足检察机关诉求或者因满足其诉求而撤诉的比例除了2012年略低于90%(只占89.89%)之外,各年份都在90%以上。

通过上述理论动态和实践数据,我们可以看到俄罗斯行政检察良好的制度运行效果。正如别斯萨拉博夫所言,“(行政检察)成了民主法治国家不可或缺的工具。”[23]

二、法律执行情况检察监督

俄罗斯检察机关对行政机关法律执行情况进行监督(прокурорский надзор за законностью в сфере деятельности органов исполнительной власти)的主要法律依据是《俄罗斯联邦检察院法》(以下简称《检察院法》)第1条第2款第2、3项。[24]该法第三编“检察监督”专门规定了检察机关的监督权,其第一章详细规定了对法律执行的监督,第二章详细规定了对遵守人权原则的监督。作为法律渊源的还有联邦总检察长不同时期颁布的各种命令。就俄罗斯行政检察制度而言,对行政机关和公务人员法律执行情况的检察监督,分为法律执行检察监督(прокурорский надзор за исполнением законов)和遵守人权原则检察监督(прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина)两部分。

(一)检察机关监督法律执行情况的权限

调整不同检察机关权限的主要法律文件为《地区检察长、相当于地区检察长的军事和其他专门检察机关权限划分令》等。[25]在行使监督职权时,各级检察机关的权限划分为:(1)联邦总检察长对联邦机关及其公务人员实施监督,其中,“联邦机关及其公务人员”指的是除联邦立法机关(联邦委员会和国家杜马)、联邦总统、联邦政府、司法机关之外的联邦各部、委、局等联邦机关及其公务人员;(2)联邦主体[26]检察机关对联邦主体行政机关和立法机关、联邦行政机关区域机关及其公务人员实施监督;(3)区、市检察机关对地方自治机关、联邦行政机关区、市机关及其公务人员、商业和非商业组织管理机关及其公务人员实施监督。此外,上级检察机关有权行使下级检察机关的职权。

俄罗斯检察机关行使监督职权的过程中,检察检查(прокурорская проверка)发挥着重要的作用。检察检查是俄罗斯检察机关展开检察监督的手段,[27]由四个阶段组成:第一是准备阶段;第二是着手检查阶段;第三是采取措施阶段,依据不同的情况提出抗告、消除违法建议、预防违法警告、诉诸法院等;第四是监督执行阶段。检察检查同时也适用于行政违法行为监督、行政诉讼监督等其他监督。一般而言,俄罗斯检察机关展开检察检查基于两个条件:收到违反法律的信息以及认为相关问题不属于其他机关的权限并且需要检察机关直接采取措施。不过,就当今俄罗斯检察监督的实际情形而言,检察机关为了公共利益即可展开检察检查,不取决于是否收到违反法律的信息。

同时,俄罗斯法律赋予检察机关多种监督法律执行情况的手段。根据《检察院法》第三编的规定,俄罗斯检察机关对行政机关及其公务人员的法律执行情况进行监督时,有权采取以下手段:(1)在提交职务证件的情况下,无障碍地进入《检察院法》第21条第1款[28]所列机关的区域和房舍;(2)了解它们的文件和材料;(3)根据检察机关收到的关于违法行为事实的信息检查法律的执行情况;(4)要求上述机关的领导人和其他公务人员提交必要的文件、材料;(5)挑选专家查明已经发生的问题;(6)对检察机关收到的材料、请求进行审查,对被其监督的组织和下属部门的活动进行稽查;(7)传唤公务人员和公民就违法行为作出解释;(8)对与法律相抵触的法律文件提出抗告,或向法院提起诉讼,要求宣告该文件无效;(9)向其他机关发出消除违法建议;(10)提起行政违法诉讼;(11)提起刑事诉讼;(12)要求追究违法行为人的责任;(13)释放根据非司法机关的决定而受到非法拘留的人;(14)发出预防违法警告。

其中,占监督法律执行情况核心地位的是抗告、消除违法建议和预防违法警告。第一,抗告(протест)。抗告是对国家机关、地方自治机关或者公务人员的规范性法律文件,有证据证明其存在违法情况从而要求废止或修改的检察文书。抗告是俄罗斯检察机关对违反法律情况广泛使用的主要法律手段之一,其适用范围限于法律文件。但抗告的提出,并不产生中止被抗告法律文件的效力。[29]抗告的意见可以改变,也可以撤回。第二,消除违法建议(представление об устранении нарушений закона)。消除违法建议源于《检察院法》第24条第1款的规定,是对于国家机关及其公务人员的作为、不作为或者违法决定等作出的检察文书。检察机关在消除违法建议书中指出违法的具体信息,进而建议消除违法行为的内容及其原因,同时还可提出其他要求,[30]比如建议追究相关人员的责任。第三,预防违法警告(предостережение о недопустимости нарушения закона)。预防违法警告是俄罗斯行政检察制度中对法律执行情况进行监督的另一重要法律手段,[31]为了预防违法行为,或者有证据证明将发生违法行为,检察机关可以书面形式向公务人员发出预防违法警告。预防违法警告不得向公民或法人发出,只能向公务人员、社会组织或宗教组织的公务人员或领导人发出。

(二)法律执行检察监督

在俄罗斯法律语境中,作为法律执行情况监督一部分的法律执行检察监督,主要指的是对规范性法律文件的检察监督,对“具体行政行为”类型的检察监督,则属于遵守人权检察监督和行政违法行为检察监督等其他行政检察监督领域的范畴。在俄罗斯行政检察制度中,对法律执行的检察监督,与上述监督法律执行情况的权限一致。监督法律文件是否符合法律是俄罗斯检察机关最重要的职能之一。[32]

俄罗斯检察机关要求尽一切可能预防颁发不符合联邦法律的法律文件,因此非常重视参与制定机关制定法律文件的过程。《检察院法》第9条规定了检察机关参与立法的权限,“检察长在行使职权的过程中如确定必须完善现行规范性法律文件的,则有权向同级或下级立法机关和有权提出立法倡议的机关提出修订、增补、废止或通过法律和其他规范性法律文件的建议”。除此之外,1996年总检察长还专门签发了第49号总检察长令,[33]要求检察机关积极参与立法机关的立法活动。

俄罗斯各地差别巨大、情况复杂,因此,俄罗斯检察机关特别重视对联邦主体法律文件合法性的监督。对联邦主体法律文件合法性监督主要是《对俄罗斯联邦主体和地方自治国家机关规范性法律文件合法性展开检察监督令》。[34]该命令规定在遵守联邦制的原则下,加强对联邦主体法律文件合法性的监督。除此之外,总检察院还加强与联邦司法部的合作,颁发相关的法律文件,展开共同行动。比如,颁发了《开展执行俄联邦总检察院与俄联邦司法部1998年3月25日的协议的命令》,[35]对两部门监督联邦主体的法律文件、两机关联合入驻联邦主体展开监督检查等共同行动进行了规定。

除了抗告、消除违法建议、预防违法警告外,俄罗斯检察机关有权将国家机关或公务人员违法的法律文件诉诸法院。诉诸法院是俄罗斯检察机关对违反法律的法律文件所使用的主要法律手段之一。一般而言,当出现故意违反法律、不接受检察机关废止法律文件的要求等情形时,检察机关会依据程序法的规定,将法律文件诉诸有管辖权的法院,包括普通法院、仲裁法院、[36]各联邦主体宪法(基本法)法院等,[37]由法院判决法律文件无效或者作出其他裁决。

(三)遵守人和公民的权利与自由检察监督[38]

对遵守人权原则的监督是俄罗斯检察机关对法律执行情况监督的另一个方面。保障人权是俄罗斯的宪法原则,公民的主要权利在宪法上得到确认,相关宪法条文具有直接的法律效力。在俄罗斯行政检察制度中,检察监督的目的之一在于监督各机关对人权保护规定的遵守。在获悉侵犯人权的信息时,检察机关有权对任何机关展开检察检查和其他监督行为,[39]法律对此没有任何限制。[40]

检察机关为了监督相关主体对人权保障原则的遵守,除了可以采取前述措施外,还有权采取下列措施:(1)审议和检查关于侵犯人权的申诉、控告和其他请求;(2)向受害人阐明维护其权利和自由的程序;(3)采取措施预防和制止侵犯人权的行为,追究违法人员的责任和要求赔偿所造成的损失。

“(法律执行)首先是保障公民劳动的、财产的和其他的权利和合法利益,这是公务人员审理公民建议、申请和申诉的法律要求”,[41]因此俄罗斯检察机关对侵犯人权的申诉、控告和其他请求特别重视。总检察长签发了多个总检察长令对此予以规定,其中占据基础、核心地位的是《关于将俄罗斯联邦检察机关体系各级机关和机构审议和处理公民申诉的程序,以及接待公民程序的工作细则付诸实施的命令》[42]以及《俄罗斯联邦检察机关审理申诉和接待公民程序令》。[43]对于特殊情报的,应适用《特殊情报和其他必要情报呈交程序令》。[44]此外,联邦总检察院还就与其他部门共享相关违法信息问题积极展开合作,颁发了相关法律文件。联邦总检察院设有公民来信来访局,各主体检察院设置了相应的处室,负责在工作日处理公民来信来访工作。历届总检察长都要求公民的任何一个申诉都能得到及时、积极的处理。

三、行政违法行为检察监督


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