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【期刊名称】 《北方法学》
论国际航运温室气体排放的法律属性
【英文标题】 On the Legal Nature of Greenhouse Gas Emission by International Shipping
【作者】 张晏瑲
【作者单位】 大连海事大学法学院{教授,博士生导师,法学博士}
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 国际航运;温室气体排放;海洋污染;巴黎协定
【英文关键词】 International shipping; greenhouse gas emission; ocean pollution; Paris Agreement
【文章编码】 1673-8330(2019)03-0086-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 86
【摘要】

国际航运温室气体排放的法律属性决定着对其的规制方式以及法律适用,然而关于国际航运所产生的温室气体排放是否属于海洋污染的问题历来备受争议,并在学界以及实务界引发了激烈争论。为减少分歧,辨清国际航运温室气体排放的法律性质尤为重要。根据国际法对于海洋污染的界定,国际航运所产生的温室气体排放在理论上可以被认定为是一种“有条件的”海洋污染。这种理论主张为各国在国际航运温室气体排放的法律问题上采取不同的立法选择提供了极大的空间,且这一问题的讨论对于促进有关国际航运温室气体排放的国际谈判和调整意义重大。

【英文摘要】

The legal nature regarding greenhouse gas emission by international shipping is highly relevant to its governance and legal implementation. However, the issue has long been controversial thus attracted huge attention from academia and practitioners. In order to eliminate arguments, it is important to identify the legal nature of greenhouse gas emission via international shipping. According to the definition of marine pollution in International Law, the greenhouse gas emission generated by international shipping can theoretically be regarded as a kind of “conditional” marine pollution. This theory advocates that there is a great space for countries to adopt different legislative choices on the legal issue of international shipping greenhouse gas emission. And the discussion of this issue is of great significance for promoting relevant international negotiation and adjustment.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287615    
  

各国在规制温室气体排放问题上不同的实践反映了各自的利益,这也与1992年《联合国气候变化框架公约》[1](UNFCCC,以下简称《框架公约》)及其1997年《京都议定书》下各会员国承担的义务相一致。2015年《巴黎协定》(Paris Agreement)对发达国家和发展中国家均未设定强制性的减排目标,而是让各国根据各自的“国家自主决定贡献”(Intended National Determined Contributions)设定目标并进行减排。[2]在此基础上,很多发展中国家可能将温室气体排放规制为污染物从而实现其减排的承诺。实践中,通过国内立法确保国家遵循相关条约成为一种高效和频繁使用的方式。

紧迫应对气候变化并遏制其影响是2030年可持续发展议程设立的目标之一,[3]而气候变化的减缓依赖“温室气体排放量显著性和持续性的减少”。[4]国际航运通常被认为是一种相对环保的运输方式,[5]但已被证实会显著和持续地加剧气候变化。2007年,国际航运业的二氧化碳排放量达到8.7亿吨,占全球二氧化碳排放量的2.7%。尽管由于全球金融危机引发的经济大萧条使得这一比例在2008年下降到2.2%,但根据2014年《第三国际海事组织温室气体研究》(Third IMO GHG Study 2014)预计,国际航运业二氧化碳排放量在未来的几十年中将会大幅增加。[6]考虑到减少温室气体排放的紧迫性以及航运业的流动性和全球性的特点,国际社会已经意识到处理国际航运业二氧化碳排放是当务之急并开始着手构建相关监管制度。[7]

国际航运温室气体排放的法律属性决定着对其进行规制的方式以及法律适用,假如将其当作一种海洋污染来进行处理或规制,其结果可能直接导致许多与海洋污染相关的条约可以直接适用于调整国际航运温室气体的排放。然而,关于国际航运产生的温室气体排放是否属于海洋污染的问题历来备受争议,并在学界以及实务界引发了激烈争论。想要在这一问题上缩小目前的分歧,辨清国际航运温室气体排放的法律性质尤为重要。

一、调整国际航运温室气体排放的法律措施

1992年《框架公约》以及国际海事组织(International Maritime Organization,以下简称IMO)一直致力于国际航运所产生的温室气体排放相关法律的制定和完善工作。

(一)1992年《框架公约》体系下的立法尝试

1992年《框架公约》的谈判过程主要讨论了规制航运温室气体排放的监管原则。从1995年到1996年,1992年《框架公约》的“附属科学和技术咨询机构”(Subsidiary Body on Scientific and Technological Advice)讨论了船舶用燃料所产生的气体排放在国家间的分配问题,旨在使国际航运所产生的温室气体排放涵盖在以国家为基础的1997年《京都议定书》的调整范围之内。[8]然而,这一努力因无法在国家间达成一致共识而徒劳无功,只能选择将国际海运业温室气体排放的管理问题授权给IMO。[9]从2008年到2012年,“长期合作行动特设工作组”(Ad-Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action)讨论了减少国际船舶用燃料所产生的气体排放的监管原则,亦收效甚微。此后,在1992年《框架公约》下的“德班加强行动平台特设工作组”(Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action)为达成一项全球性气候变化协定的谈判工作而不断努力,这项协定计划于2020年开始生效。为实现这一目标,在2015年2月召开的日内瓦气候变化大会上,与会国就《巴黎协定》的“谈判文本”达成一致意见。该文本针对国际航运领域提议设定减排目标以及制定一项征税计划。[10]但是,这些内容最终从“谈判文本”中被删除,因此于2015年12月12日通过的《巴黎协定》无法直接解决国际航运业温室气体排放的减排问题。当然,这并不意味着该问题完全交由IMO负责。事实上,《巴黎协定》的通过促使人们开始考虑在国际航运温室气体排放问题上引入一系列更为广泛的监管措施。[11]

(二) IMO体系下的减排措施

针对国际航运业温室气体排放的减排问题,IMO设置了技术手段、经营措施以及基于市场的措施三类减排措施。[12]经过长期的协调与酝酿,IMO内部就国际航运温室气体排放的谈判工作终于突破僵局,于2011年7月15日起部分温室气体排放受到技术性以及经营性措施的规制。这些规则以《防止船舶污染国际公约》(以下简称MARPOL)修订的附件六的形式呈现。[13]通过在公约附件六中新增第四章以调整船舶能源效率,强制性要求将“能效设计指数”(Energy Efficiency Design Index,以下简称EEDI)适用于新建船舶以及将“船舶能效管理计划”(Ship Energy Efficiency Management Plan,以下简称SEEMP)适用于所有船舶。[14]EEDI将为新建造的船舶设定能源效率要求的最低值,以此推动造船业在提高船舶能源效率方面的创新。这一指数的计算方式有赖于成本(碳排放量)与效益(运行能效)的比率。 EEDI计算考虑的因素包括能量回收率(energy recovery)、燃料成分、特定情形下海浪的影响与冰区加强要求(ice strengthening requirements)等;而SEEMP是一种经营措施,为现存及新造船舶确定了具体指标。该指标的应用使得船舶经营者能够将新技术应用于测定船舶能效,此类新技术包括:更详尽的航程计划、更频繁的推进器清理、新型推进器设计,以及热量回收技术。 SEEMP有助于航运业达成节约能源的目标,主要包括如下步骤:计划、实施、生效、监测、评估与改进。[15]此外,船舶能效营运指数(Energy Efficiency Operational Indicator)通常被作为一种监测工具,为船舶能效建立相关基准。但由于这一措施的通过是采多数表决制而非共识表决制,预计此项措施在未来实施的过程中将会面临不少挑战和不确定因素。[16]对该措施未能达成共识的原因很多,而其中一个争论的焦点即为:国际航运所产生的温室气体排放是否应当被定性为一种海洋污染。此外,IMO还讨论过基于市场的减排措施,[17]但由于包括我国在内的广大发展中国家的反对,加之国际海运业组织也认识到尚未达到合适的时机,IMO已于2013年5月宣布暂停对基于市场的减排措施的讨论。[18]通过梳理国际航运温室气体排放谈判背景,不难发现严格限制国际航运温室气体排放已成为国际立法趋势,非强制性的宏观减排承诺已不能满足IMO的立法要求,通过国内法细化减排要求和减排标准将是各国关于航运温室气体排放管理中的必经之路。[19]

(三)关于IMO减排措施的现存争议

IMO的“海洋环境保护委员会”(Marine Environment Protection Committee)规划以三种模式的技术手段和经营措施来调整国际航运的温室气体排,分别是MARPOL 73/78附件六的修正案、 MARPOL73/78附件七以及一项全新的国际公约。[20]我国、沙特阿拉伯、南非等发展中国家强烈反对通过MARPOL附件六修正案的法律模式对国际航运的温室气体排放问题进行调整。这些国家认为二氧化碳不是一种污染物,因而不应被涵盖在处理严重空气污染的MARPOL 73/78附件中。[21]此外,二氧化碳是一种具有累积效应的温室气体,这与MARPOL 73/78第1条所阐明的“有害物质”并不吻合。换言之,通过MARPOL附件六来调整国际航运的温室气体排放问题与MARPOL 73/78的目标不相符。再者,通过MARPOL附件六来调整能效措施可能会使许多国家面临“极大的国内法律障碍”,因而日后的实施和执行的效果也令人怀疑。[22]在2016年4月的海洋环境保护委员会第69次会议上,IMO批准对从事国际航运的船舶强制性地实行“数据收集计划”(Data Collection Requirements)。根据此计划,5000总吨以上的船舶都必须收集其使用的每种类型燃油的消耗数据,并在每年年末将此数据提交给该船旗国。船旗国有义务将此数据提交给IMO,并在检验后给船舶颁发合格证书。[23]基于这些数据,IMO便可决定是否有必要采取更多的措施来增强船舶的能效。

有关调整国际航运的温室气体排放所采用的法律形式,日本坚持主张这些措施应当被采纳为MARPOL附件六的一个新的部分。[24]其理由在于MARPOL附件六可以为强制性EEDI制度提供相似的法律基础,且在目前现有基础上具有可操作性。同时由于其默认的接受程序,是使该机制生效最快的方式。日本在该问题的观点获得丹麦、挪威、美国等许多发达国家的支持。[25]然而,作为1992年《框架公约》附件一缔约国的英国对此并不认同。英国提议在IMO的支持下制定一项独立的公约。从英国的视角来看,温室气体并非是一种“与目前MARPOL 73/78调控的排放物具有同样意义”的污染物,并且其具有“全球性而非局部性或区域性影响”。[26]这种观点与我国在规制能效措施所采用的法律形式的立场一致。从上述争议中可看出,为有效落实国际法上的减排义务,明确国际航运温室气体排放的法律属性尤为必要。

二、国际航运温室气体排放的定性

(一)关于海洋污染的法律辩证

1.海洋污染在国际法上的定义

“污染”一词在国际法上并没有统一的定义。[27]“污染”这一术语根据不同的语境和目的诠释着不同的内涵。[28]在通常意义上,“污染”是指“废弃物排放入海造成的环境破坏”,或“海洋出现废弃物”又或“废弃物本身”。[29]污染有不同的分类,诸如空气污染、水污染以及土壤污染。论及国际航运所产生的温室气体排放,笔者将对与其最为相关的海洋污染以及空气污染的概念进行审视。MARPOL73/78附件六规定“排放物指受本附件规制由船舶释放到大气或海洋的一切物质”。根据此定义,国际航运所产生的温室气体作为一种类型的物质,可能会被排放到大气或者(以及)海洋中。此时可分为两种情形:其一,温室气体一旦排放到大气中,可能会造成空气污染并成为空气污染物;其二,温室气体排放可能会导致海洋酸化并对海洋生态产生消极影响。[30]海洋酸化是海洋在吸收大气中的二氧化碳之后所产生的一种化学变化,是人类在环境制度复杂化(regime complexity)背景下的一种新型态的跨领域环境挑战。海洋酸化主要是由大气污染物所引起的,这种污染物也是“人为气候变化”(anthropogenic climate change)的主要推动者。船舶所排放的二氧化碳将会聚集在海洋表层水中,对海洋环境的影响和其他进入海洋的污染物一样严重。[31]海洋酸化对于海洋生态系统和生物多样性产生的影响是巨大的,[32]从这个意义观察船舶温室气体排放应当被定性为是海洋污染的一种类型。

“海洋污染”的条约定义随着时间推移不断扩展。在各种不同的定义中,有两种典型地反映了国际社会随着时间的迁移对某事物在认知上的转变。一种是由“海洋污染科学专家组”(Joint Group of Experts on Scientific Aspects of Marine Pollution)于1969年所采纳的狭义定义。该小组将“海洋污染”解释为,“人类直接或间接地把物质输入海洋环境(包括河口),因而造成的诸如损害海洋生物资源,危害人类健康,妨碍包括渔业在内的海洋活动,损坏海水使用质量和减损环境舒适程度等有害影响”。[33]上述定义被1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议以及1976年《保护地中海免受污染公约》所采纳,并且在“物质”之后增加了“或能量”一词。[34]1974年《防止陆源物质污染海洋公约》通过将危害范围扩展到“海洋生态系统以及其他合法的海洋使用活动”延伸了前述定义。[35]上述公约对于污染的定义大体而言对于海洋环境都仅涉及相对狭隘的危害范围。随后,1979年《远距离越境空气污染公约》[36]以及1982年《联合国海洋法公约》[37]采纳了更为广阔的定义。1982年《联合国海洋法公约》将“海洋环境的污染”解释为,“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境,其中包括河口,以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物,危害人类健康,妨碍包括捕鱼和其他正当用途在内的各种海洋活动,损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”[38]

通过比较上述内容,可以发现关于海洋污染的定义后者相较于前者完善。首先,1982年《联合国海洋法公约》的定义将危害生态系统的风险,濒危物种以及其他类型的海洋生物等也包含在内,而第一种定义仅仅包括实际危害。这种表达更加符合风险预防原则,[39]被视为是一种进步,因为这样可以更好地保护环境和人类健康免受潜在的损害。其次,在污染造成的不利影响方面,第二种定义更加广泛地关注环境保护,而第一种定义的视角则相对以人类为中心,片面地强调对人类有利用价值的资源或设施的影响。[40]总体而言,在“经济合作与发展组织”(Organization for Economic Cooperation and De-velopment)和“国际法协会”(International Law Association)所认同的定义中1982年《联合国海洋法公约》的定义最受青睐,因为此定义提出了一个更为明确的环境视角。

2.1982年《联合国海洋法公约》定义下海洋污染的基本特征

1982年《联合国海洋法公约》对于海洋污染的定义有几点值得注意。首先,“由人类输入的”表明污染的发生仅仅是由于人类活动。其次,“直接或间接地”“引入海洋环境”说明海洋环境包括所有的海洋区域(内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海)、水体、海床和底土。再次,“物质或能量”的表述包含固态、液态以及气态成分的物体、声音、震动、热能和辐射。[41]从技术角度观之,1982年《联合国海洋法公约》对于海洋污染的定义采用了一种传统的方法,即将污染与物质或能量的数量和所处的位置环境相关联。另外,“有害影响”系指污染是人类活动对环境造成“显著的”影响,例如损害人类健康或资源。不过,随着科技的进步以及国际条约的修订,这个范围或许还会再调整,而潜在的新污染物也可能被增加进来。若由国际法委员会《危险活动所致跨界损害案件中损失分配原则草案》观察,“显著的”影响可以从两方面考量:其一,是这种影响是“超过最低限度的”“不可忽略的”“可察觉的”或“相对可观的”但并不足以达到“严重的”或“重大的”标准。其二,则是“根据事实和客观的标准衡量,必须对人类健康以及其他国家的工业、财产、环境和农业造成实际的不利影响”。[42]

1972年《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》及其1996年《议定书》[43]提供了另一种不同的


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